Richterbeurteilung und obligatorisches Vorverfahren nach § 89 S. 2 LRiStaG NRW, Dienstgericht für Richter bei dem LG Düsseldorf, Urteil v. 03.12.2019, Az. DG-6/2019

Dienstliche Beurteilungen von Richterinnen und Richtern sind gleichsam doppelt ein „Fall für sich“. Denn einerseits können sie verwaltungsrechtlich (quasi beamtenrechtlich) mit einem Antrag auf Änderung der dienstlichen Beurteilung oder einer Klage vor dem Verwaltungsgericht angegriffen werden. Hier unterliegen sie den nahezu gleichen Regelungen wie auch die Beurteilungen von Beamtinnen und Beamten. Daneben können sie aber auch vor den Dienstgerichten für Richter angegriffen werden. Diese überprüfen die Beurteilungen aber ausschließlich daraufhin, ob in ihnen eine unzulässige Maßnahme der Dienstaufsicht vorliegt. Diese Maßnahmen sind in der Regel einzelne konkrete Formulierungen, die sodann für unzulässig erklärt werden können.

Besteht also schon ein doppelter Rechtsweg zu parallel tätigen Gerichtsbarkeiten, unterscheidet sich der Rechtsschutz außergerichtlich erheblich. Vor der Klage an das Verwaltungsgericht ist kein Widerspruch erforderlich (§ 110 JustG NRW), anders vor dem Antrag an das Dienstgericht für Richter. Dort ist spezialgesetzlich nach § 89 S. 2 LRiStaG NRW zwingend ein Widerspruchsverfahren durchzuführen.

Im konkreten Fall hat das Dienstgericht für Richter die Klage dennoch auch ohne Vorverfahren für zulässig erachtet und hat sich hierbei an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts orientiert.

Der Antrag vor dem Dienstgericht hatte in zwei von vier monierten Punkten Erfolg.

eigene Leitsätze:

1. Gem. § 89 S. 2 LRiStaG NRW ist in den Fällen des § 67 Nummer 4 LRiStaG NRW zwingend ein Vorverfahren durchzuführen. Dies betrifft auch den Fall, dass Äußerungen in einer dienstlichen Beurteilung als unzulässig gerügt werden sollen. Ein Widerspruch ist nur ausnahmsweise dann entbehrlich, wenn sich die Behörde im Verfahren auf die Sache insgesamt eingelassen und zu erkennen gegeben hat, dass sie die Maßnahme weiterhin für rechtmäßig hält. (Anschluss an BVerwG, Urteil v. 19.02.2009, Az. 2 C 56/07)
2. Auch der Entwurf einer dienstlichen Beurteilung kann eine Maßnahme der Dienstaufsicht darstellen. Hinsichtlich einer möglichen Beeinträchtigung richterlicher Unabhängigkeit ist aber der Antragsteller im Prüfungsverfahren darlegungspflichtig. Das gilt insbesondere in Fällen, in denen auf Einwendungen des Antragstellers hin die dienstliche Beurteilung (positiv) vom Entwurf abweicht.
3. Eine über den Entwurf einer dienstlichen Beurteilung hinausgehende, fortbestehende potenziell verhaltenslenkende Wirkung ist denkbar. (hier: abgelehnt)
4. Die bloße Benennung von Befangenheitsanträgen und Dienstaufsichtsbeschwerden in einer dienstlichen Beurteilung ist unzulässig, weil sie jedenfalls indirekt Einfluss auf die richterliche Unabhängigkeit nimmt. (Fortführung von Beschluss v. 03.03.2017, Az. DG-1/2017)

Die Entscheidung lautet im Volltext:

 

Es wird festgestellt, dass die dienstliche Beurteilung des Präsidenten des [Gericht 1] vom 15.11.2018 unzulässig ist, soweit sie die Formulierung enthält:

„Seine zuweilen geäußerte ernsthafte Sorge um die ausreichende prozessuale Vertretung der Kläger wird von deren Bevollmächtigten mitunter als verletzend empfunden. Indes sind die im Beurteilungszeitraum eingegangenen 14 Gesuche wegen Besorgnis der Befangenheit sowie drei Dienstaufsichtsbeschwerden sämtlich zurückgewiesen bzw. zurückgenommen worden.“

Im Übrigen werden die Anträge zurückgewiesen.

Der Antragsteller und der Antragsgegner tragen die Kosten des Verfahrens je zu 1/2.

Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Antragsteller und Antragsgegner können die Vollstreckung des jeweils anderen Beteiligten durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von jeweils 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweils andere Beteiligte Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils vollstreckbaren Betrages leistet.

 

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten darüber, ob der Antragsteller durch Formulierungen in dem Entwurf einer dienstlichen Beurteilung des Präsidenten des [Gericht 1] vom 17.09.2018 und in der dienstlichen Beurteilung des Präsidenten des [Gericht 1] vom 15.11.2018 für den Zeitraum von 01.01.2013 bis 31.01.2014 in seiner richterlichen Unabhängigkeit beeinträchtigt ist.

Der am … in P. geborene Antragsteller steht seit dem …2009 im richterlichen Dienst des Antragsgegners. Er wurde zum …2012 unter Berufung in das Richterverhältnis auf Lebenszeit zum Richter am Sozialgericht ernannt und tat bis 31.01.2014 beim [Gericht 1], im Wege der Abordnung von 01.02.2014 bis 31.12.2014 beim [Gericht 3] als wissenschaftlicher Mitarbeiter, im Wege einer weiteren Abordnung vom 01.09.2016 bis zum 31.08.2018 beim [Gericht 4], im Übrigen und anschließend wieder beim [Gericht 1] seinen Dienst.

Unter dem 11.06.2014 fertigte der Präsident des [Gericht 1] eine Anlassbeurteilung für die Zeit von 01.01.2013 bis 31.01.2014 aus Anlass der Abordnung an das [Gericht 3].

Nachdem der Antragsteller zunächst erfolglos Widerspruch und schließlich Klage zum Verwaltungsgericht erhoben hatte, hob der Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf vom 26.02.2018 die dienstliche Beurteilung auf und verpflichtete sich zur Neubeurteilung.

Im Rahmen der Neubeurteilung wurde dem Antragsteller am 17.09.2018 ein Entwurf einer dienstlichen Beurteilung ausgehändigt. In dem Entwurf hieß es unter „II. persönliche Kompetenz“:

„Indes sind die im Beurteilungszeitraum eingegangenen 14 Gesuche wegen Besorgnis der Befangenheit sowie drei Dienstaufsichtsbeschwerden und eine Petition sämtlich zurückgewiesen worden.“

Hierauf hat der Kläger u.a. mit Schriftsatz vom 02.10.2018 Einwendungen erhoben, Rückfragen aufgeworfen und die Offenlegung der Beurteilungsgrundlagen beantragt.
Unter dem 15.11.2018 fertigte der Präsident des [Gericht 1] die dienstliche Beurteilung für den Zeitraum von 01.01.2013 bis 31.01.2014. In der Beurteilung heißt es unter „II. persönliche Kompetenz“:

„Richter am Sozialgericht W. ist ein Richter, der sich der Bedeutung und Verantwortung seines Amtes und der richterlichen Unabhängigkeit bewusst ist. Seine zuweilen geäußerte ernsthafte Sorge um die ausreichende prozessuale Vertretung der Kläger wird von deren Bevollmächtigten mitunter als verletzend empfunden. Indes sind die im Beurteilungszeitraum eingegangenen 14 Gesuche wegen Besorgnis der Befangenheit sowie drei Dienstaufsichtsbeschwerden sämtlich zurückgewiesen bzw. zurückgenommen worden.“

Die Beurteilung endet mit: „überdurchschnittlich, oberer Bereich“.

Mit seinem am 07.05.2019 beim Dienstgericht für Richter eingegangenen, undatierten Antrag begehrt der Antragsteller die Feststellung der Unzulässigkeit bestimmter Formulierungen in der Beurteilung vom 15.11.2018. Er trägt im Wesentlichen vor, die Beurteilung enthalte unzulässige Maßnahmen der Dienstaufsicht, die ihn in seiner richterlichen Unabhängigkeit beeinträchtigten. Die im Antrag bezeichneten Ausführungen des Dienstvorgesetzten zielten auf eine Änderung seines Verhaltens im Kernbereich richterlicher Tätigkeit, die er nicht hinzunehmen bereit sei, was er in der Folge im Einzelnen begründet.

Der Antragsteller beantragt,

festzustellen, dass die dem Antragsteller erteilte dienstliche Beurteilung des Präsidenten des [Gericht 1] vom 15.11.2018 (Az. …) sowie die hierzu ergangene bestätigende Überbeurteilung des Präsidenten des [Gericht 2] vom 08.02.2019 (Az. …) durch folgende Passagen die richterliche Unabhängigkeit des Antragstellers beeinträchtigen und daher insoweit unzulässig sind:

1. „Richter am Sozialgericht W. ist ein Richter, der sich der Bedeutung und Verantwortung seines Amtes und der richterlichen Unabhängigkeit bewusst ist.“
2. „Seine zuweilen geäußerte ernsthafte Sorge um die ausreichende prozessuale Vertretung der Kläger wird von deren Bevollmächtigten mitunter als verletzend empfunden.“
3. „Indes sind die im Beurteilungszeitraum eingegangenen 14 Gesuche wegen Besorgnis der Befangenheit sowie drei Dienstaufsichtsbeschwerden sämtlich zurückgewiesen bzw. zurückgenommen worden.“

Ergänzend beantragt er

festzustellen, dass der dem Antragsteller am 17.09.2018 ausgehändigte Entwurf einer dienstlichen Anlassbeurteilung des Präsidenten des [Gericht 1] für den Anlasszeitpunkt 02.02.2014 vom 14.09.2018 (Az. …) durch folgende Passage über die Beurteilung hinausgehende Passage die richterliche Unabhängigkeit des Antragstellers beeinträchtigt und daher unzulässig ist:

4. „Indes sind die im Beurteilungszeitraum eingegangenen 14 Gesuche wegen Besorgnis der Befangenheit sowie drei Dienstaufsichtsbeschwerden und eine Petition sämtlich zurückgewiesen worden.“

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens wird auf die Gerichtsakte und die hierzu beigezogenen Einzelakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

1. Die Klage ist hinsichtlich der Anträge zu Ziffer 1 bis 3 im sog. Prüfungsverfahren gemäß § 67 Nr. 4 e) LRiStaG NRW zulässig.
Nach § 26 Abs. 3 DRiG kann ein Richter vor dem Dienstgericht Klage mit der Behauptung erheben, dass eine Maßnahme der Dienstaufsicht seine Unabhängigkeit beeinträchtige. Ein solcher Prüfungsantrag ist nur zulässig, wenn eine Maßnahme der Dienstaufsicht im Sinne des § 26 Abs. 1 DRiG vorliegt und der Richter nachvollziehbar darlegt, dass diese seine richterliche Unabhängigkeit beeinträchtige. Dazu genügt die – jedenfalls auf den ersten Blick nachvollziehbare – Behauptung einer Beeinträchtigung seiner richterlichen Unabhängigkeit. Ob die beanstandete Maßnahme diese tatsächlich beeinträchtigt, ist dagegen eine Frage der Begründetheit des Prüfungsantrags.

BGH, Urteil vom 14. Februar 2013 – RiZ (R) 3/12 -, NJW-RR 2013, 1215 m.w.N.;

a) Für die Frage der Zulässigkeit eines dienstgerichtlichen Prüfungsverfahrens ist der Begriff „Maßnahme der Dienstaufsicht“ entsprechend dem auf einen umfassenden (Rechts)Schutz der richterlichen Unabhängigkeit gerichteten Zweck des § 26 Abs. 3 DRiG weit auszulegen. Hierfür genügt bereits die Behauptung einer Einflussnahme des Dienstherrn, die sich auch lediglich mittelbar auf die rechtsprechende Tätigkeit des Richters auswirken kann. Erforderlich ist dabei jedoch stets, dass sich das Verhalten einer dienstaufsichtsführenden Stelle bei objektiver Betrachtung gegen einen bestimmten Richter oder eine bestimmte Gruppe von Richtern wendet, es also zu einem konkreten Konfliktfall zwischen der Justizverwaltung und dem Richter oder bestimmten Richtern gekommen ist oder ein konkreter Bezug zur Tätigkeit eines Richters besteht. Eine Maßnahme der Dienstaufsicht muss sich mit anderen Worten in irgendeiner Weise kritisch mit dem dienstlichen Verhalten eines oder mehrerer Richter befassen oder geeignet sein, sich auf das künftige Verhalten dieser Personen in bestimmter Richtung auszuwirken.
BGH, Urteil vom 4. März 2015 – RiZ (R) 4/14 -, NVwZ-RR 2015, 826.
Diese Voraussetzungen erfüllt die im Prüfungsverfahren angegriffene dienstliche Beurteilung. Bei ihr ist es jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen, dass sie sich auf das künftige Verhalten des Klägers in bestimmter Richtung hätten auswirken können.

b) Insbesondere liegt in der Äußerung des Beurteilers in der Beurteilung vom 15. November 2018 eine „Maßnahme“ im Sinne von § 26 Abs. 1 DRiG vor. Eine dienstliche Beurteilung über einen Richter bewertet seine bisherige Amtsführung und kann sich damit auf sein künftiges dienstliches Verhalten auswirken. Sie stellt deshalb nach weit überwiegender Auffassung in der dienstgerichtlichen Rechtsprechung und Literatur eine Maßnahme der Dienstaufsicht dar.

vgl. nur BGH, Urteil vom 07. September 2017 – RiZ (R) 2/15 –, juris; BGH, Urteil vom 16. März 2005 – RiZ (R) 2/04 -, BGHZ 162, 333 [337 f.], m.w.N.; a. A. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. Oktober 2003 – 1 A 2338/01 -, juris Rn. 140, sowie Schnellenbach/Bodanowitz, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Loseblattkommentar, Stand Juli 2019, Rn. 495.

c) Der so umrissene Prüfungsgegenstand ist für das Richterdienstgericht allerdings eingeschränkt. In Prüfungsverfahren nach § 67 Nr. 4 e) LRiStaG NRW haben die Richterdienstgerichte über die Zulässigkeit der gegen einen Richter ergriffenen Maßnahme der Dienstaufsicht aus den Gründen des § 26 Abs. 3 DRiG zu entscheiden. Sie haben mithin nur zu prüfen, ob diese die Unabhängigkeit des Richters beeinträchtigt, wogegen von ihnen nicht zu entscheiden ist, ob sie darüber hinaus auch allgemein rechtmäßig und sachlich gerechtfertigt sind. Hierüber haben allein die Verwaltungsgerichte zu befinden.

vgl. dazu im Anschluss an das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. Juni 1983 – BVerwG 2 C 34.80 -, BVerwGE 67, 222 [224] unter Aufgabe der bis dahin gegenteiligen Ansicht: BGH, Urteile vom 31. Januar 1984 – RiZ (R) 3/83 -, BGHZ 90, 41 [48] und vom 5. Juli 2000 – RiZ (R) 6/99 -, NJW-RR 2001, 498, stRspr.

d) Gem. § 89 S. 2 LRiStaG NRW ist in den Fällen des § 67 Nummer 4 LRiStaG NRW sodann ein Vorverfahren durchzuführen. Ein förmliches Vorverfahren (Widerspruchsverfahren) hat der Antragsteller indes nicht eingeleitet.

Das Erfordernis eines Vorverfahrens steht der Zulässigkeit des Prüfungsverfahrens gleichwohl ausnahmsweise nicht entgegen.
Dies ergibt sich zwar nicht aus § 110 JustG NRW, weil dieser gem. Abs. 1 ausschließlich auf Vorverfahren vor Erhebung einer Anfechtungsklage Anwendung findet. Das Prüfungsverfahren stellt bereits eine andere Klageart zur Anfechtungsklage dar, überdies fehlt es aber auch vorliegend an einem anzufechtenden Verwaltungsakt. Weder die dienstliche Beurteilung noch der ihr vorangegangene Entwurf haben Verwaltungsaktsqualität.

Schließlich bestimmt auch § 110 Abs. 4 JustG NRW, dass die Durchführung eines Vorverfahrens „in sonstigen Bereichen“ unberührt bleibt. Das Richterdienstrecht ist ein „sonstiger Bereich“ im Sinne der Vorschrift. Damit bleibt auch in Prüfungsverfahren das Vorverfahren obligatorisch.

Das Dienstgericht folgt aber zugleich der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Vorverfahren nach § 68 Abs. 1 VwGO. Dieses ist aus Gründen der Prozessökonomie entbehrlich, wenn sich die Behörde im Verfahren auf die Sache insgesamt eingelassen und zu erkennen gegeben hat, dass sie die Maßnahme weiterhin für rechtmäßig hält.

BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2009 – 2 C 56/07 –, Rn. 11, juris.
So verhält es sich vorliegend. Sowohl im dienstgerichtlichen Verfahren wie auch im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf hat sich der Antragsgegner rügelos auf die Klagen eingelassen und dargelegt, dass er die dienstliche Beurteilung für zulässig erachtet. Dies genügt im Einzelfall aus Gründen der Prozessökonomie auf die Durchführung eines Vorverfahrens ausnahmsweise zu verzichten.

e) Unzulässig ist die Klage allerdings hinsichtlich ihres Antrages zu Ziff. 4. Zwar kann auch der Entwurf einer dienstlichen Beurteilung grundsätzlich eine Maßnahme der Dienstaufsicht darstellen, da diese an besondere Formen nicht gebunden ist. Der Antrag ist aber im Prüfungsverfahren unzulässig, weil der Richter nicht nachvollziehbar dargelegt hat, dass der Entwurf geeignet ist seine richterliche Unabhängigkeit zu beeinträchtigen. Die von ihm auch auf richterlichen Hinweis vorgetragene Behauptung einer Beeinträchtigung seiner richterlichen Unabhängigkeit ist insofern gerade nicht auf den ersten Blick nachvollziehbar.

Der Antragsteller übersieht, dass die von ihm monierte Formulierung im Entwurf der dienstlichen Beurteilung auf seinen eigenen Einwand hin abgeändert worden ist. Insofern ist von vornherein nicht erkennbar, dass er sein (sonstiges) dienstliches Verhalten auf Grundlage der Entwurfsformulierung anpassen müsste oder sollte, denn gerade das vorliegende Verfahren hat gezeigt, dass eine Verhaltensänderung nicht erforderlich war, sondern der Präsident des [Gericht 1] selbst in der Endfassung der dienstlichen Beurteilung seine Formulierung aufgegeben hat.

Auch berücksichtigt der Antragsteller nicht hinreichend, dass der Landesgesetzgeber in § 14 LRiStaG NRW ausdrücklich die Erstellung eines Entwurfs, die folgende mündliche Erörterung und die spätere Endfassung vorgesehen hat. Soll diesem gesetzlichen Ablauf eine inhaltliche Bedeutung zukommen, darf der Entwurf einer dienstlichen Beurteilung auch im Hinblick auf die hier allein zu prüfende Auswirkung auf die richterliche Unabhängigkeit nicht mit der eigentlichen, späteren dienstlichen Beurteilung gleichgesetzt werden.

Auch der Rechtsgedanke des § 89 S. 2 LRiStaG NRW, wonach in den Fällen des § 67 Nummer 4 LRiStaG NRW grundsätzlich ein Vorverfahren durchgeführt werden soll, also eine innerbehördliche Überprüfung und ggf. Korrektur stattfinden soll, bevor es einer dienstgerichtlichen Entscheidung bedarf, stützt die Erwägung, dass die Zulässigkeit einer Klage gerade aufgrund des konkreten Verfahrensablaufs zu verneinen ist, weil der Antragsgegner selbst abgeholfen hat.

Eine über den Entwurf hinausgehende, fortbestehende potenziell verhaltenslenkende Wirkung ist zwar denkbar, im vorliegenden Einzelfall aber gerade nicht erkennbar. Zwischen den Parteien besteht daher vorliegend schon kein Dissens (mehr), der einer Entscheidung im Prüfungsverfahren bedarf.

2. Die hiernach überwiegend zulässige Klage ist auch teilweise begründet.

a) Ausgangspunkt der dienstgerichtlichen Prüfung ist Art. 97 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 26 Abs. 1 DRiG. Nach Absatz 1 der letztgenannten Vorschrift (die den verfassungsrechtlichen Grundsatz ausfüllt und näher konkretisiert) untersteht der Richter der Dienstaufsicht nur, soweit nicht seine richterliche Unabhängigkeit beeinträchtigt wird. Gemäß § 26 Abs. 2 DRiG umfasst die Dienstaufsicht vorbehaltlich des Absatzes 1 der Vorschrift auch die Befugnis, die ordnungswidrige Art der Ausführung eines Amtsgeschäftes vorzuhalten und zu ordnungsgemäßer, unverzögerter Erledigung der Amtsgeschäfte zu ermahnen.
Demgemäß sieht § 14 LRiStaG NRW die Beurteilung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung von Richtern in regelmäßigen Zeitabständen sowie aus Anlass vor.

Bei der Beurteilung von Richtern sind die sich aus § 26 Abs. 1 und 2 DRiG für die Dienstaufsicht ergebenden Beschränkungen zu beachten. Damit ist nicht nur die eigentliche Rechtsfindung der Dienstaufsicht entzogen, sondern zugleich auch alle ihr nur mittelbar dienenden – sie vorbereitenden oder ihr nachfolgenden – Sach- und Verfahrensentscheidungen, die im Interesse eines wirksamen Schutzes der richterlichen Unabhängigkeit ebenfalls dem Kernbereich zuzurechnen sind.

b) Soweit ein von seinem Dienstvorgesetzten beurteilter Richter durch den Inhalt der Beurteilung in seiner grundgesetzlich geschützten richterlichen Unabhängigkeit beeinträchtigt wird, ist diese also unzulässig. Ein solcher Eingriff liegt allerdings nicht schon vor, wenn in der Beurteilung die richterliche Amtsführung und spezifisch richterliche Fähigkeiten des Richters bewertet werden. Das entspricht vielmehr ihrem Sinn und Zweck.

vgl. BGH, Urteil vom 4. März 2015 – RiZ (R) 4/14 -, a.a.O.

Eine dienstliche Beurteilung verletzt die richterliche Unabhängigkeit vielmehr nur dann, wenn sie auf eine direkte oder indirekte Weisung hinausläuft, wie der Richter künftig verfahren oder entscheiden soll. In dieser Richtung muss die dienstliche Beurteilung eines Richters sich auch jeder psychologischen Einflussnahme enthalten. Sie ist unzulässig, wenn die in ihr enthaltene Kritik den Richter veranlassen könnte, in Zukunft in gleich gelagerten Fällen eine andere Verfahrens- oder Sachentscheidung als ohne diese Kritik zu treffen.

stRspr.; vgl. etwa BGH, Urteile vom 14. April 1997 – RiZ (R) 3/96 -, DRiZ 1998, 20; vom 10. August 2001 – RiZ (R) 5/00 -, NJW 2002, 359; und vom 25. September 2002 – RiZ (R) 4/01 -, NJW-RR 2003, 492.

Zum Schutzbereich der sachlichen richterlichen Unabhängigkeit gehören in erster Linie die eigentliche Rechtsfindung und die ihr mittelbar dienenden Sach- und Verfahrensentscheidungen einschließlich der nicht ausdrücklich vorgeschriebenen, aber dem Interesse der Rechtssuchenden dienenden richterlichen Handlungen, die in einem konkreten Verfahren mit der Aufgabe des Richters, Recht zu finden und den Rechtsfrieden zu sichern, in Zusammenhang stehen.

sog. Kernbereich, vgl. etwa BGH, Urteile vom 14. April 1997 – RiZ (R) 1/96 -, DRiZ 1998, 20 und vom 22. Februar 2006 – RiZ (R) 3/05 -, NJW 2006, 1674, stRspr.

Sie sind dienstaufsichtlichen Maßnahmen grundsätzlich entzogen, es sei denn, es liegt ein offensichtlicher, jedem Zweifel entrückter Fehlgriff vor.
BGH, Urteil vom 14. April 1997 – RiZ (R) 1/96 -, a.a.O.

So ist etwa die Verhandlungsführung als solche einer Dienstaufsicht nicht zugänglich.

BGH, Urteil vom 22. Februar 2006 – RiZ (R) 3/05 -, a.a.O.

Demgegenüber unterliegt die richterliche Amtsführung unstreitig jedenfalls insoweit der Dienstaufsicht, als es um die Sicherung eines ordnungsgemäßen Geschäftsablaufs, die äußere Form der Erledigung eines Dienstgeschäftes oder um solche Fragen geht, die dem Kernbereich der Rechtsprechungstätigkeit so weit entrückt sind, dass sie nur noch als zur äußeren Ordnung gehörig angesehen werden können.

vgl. BGH, Urteile vom 14. April 1997 – RiZ (R) 1/96 -, a.a.O. und vom 22. Februar 2006 – RiZ (R) 3/05 -, a.a.O.; stRspr.

Im vorgenannten Sinne beeinträchtigt eine Formulierung in der dienstlichen Beurteilung eines Richters dann seine richterliche Unabhängigkeit, wenn diese nicht nur den äußeren Rahmen der richterlichen Tätigkeit, sondern die eigentliche Rechtsfindung und die ihr mittelbar dienenden Verfahrens- und Sachentscheidungen zum Inhalt hat. Diese sind als zum „Kernbereich“ richterlicher Tätigkeit gehörend – von offensichtlichen „Fehlgriffen“ abgesehen – dienstaufsichtsrechtlichen Maßnahmen grundsätzlich entzogen (BGH, Urteil vom 4. Juni 2009 – RiZ (R) 5/08 -, BGHZ 181, 268 [274]). In diesem Bereich hat sich der Dienstherr des Richters jeder Einflussnahme zu enthalten (BGH, Urteile vom 13. Februar 2014 – RiZ(R) 4/13 -, juris, Rn. 16 f.; sowie vom 4. März 2015 – RiZ (R) 4/14 -, NVwZ-RR 2015, 826, m.w.N.).

c) Die dienstgerichtliche Rechtsprechung hat hierzu bislang, soweit ersichtlich, folgende Fallgestaltungen entschieden:

aa) Nicht zulässig sind neben direkten Weisungen und Missbilligungen das Ersuchen um Meldung des Veranlassten (BGH, Urteile vom 3. Januar 1969 – RiZ (R) 6/68 -, BGHZ 51, 280; sowie vom 4. März 2015 – RiZ (R) 4/14 -, NVwZ-RR 2015, 826), der Versuch, den Richter in einer seine Entscheidungsfreiheit beeinträchtigenden Weise auf eine bestimmte Art der Bearbeitung festzulegen (BGH, Urteil vom 14. Januar 1991 – RiZ (R) 5/90 -, juris), die herabsetzende Bewertung der Verhandlungsführung eines Richters (BGH, Urteil vom 31. Januar 1984 – RiZ (R) 3/83 -, BGHZ 90, 41), die Bemerkung in einer richterlichen Beurteilung: „Betont auf Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit bedacht, bemüht er sich um eine positive, problemfreie Zusammenarbeit mit Vorgesetzten“ (BGH, Urteil vom 30. März 1987 – RiZ (R) 5/86 -, juris) sowie der Vorhalt, die Verhandlungsführung des Richters könnte „etwas straffer“ sein, wenn damit zugleich der Gesamteindruck einer „Anweisung zur Gestaltung von mündlichen Verhandlungen“ entstehe (BGH, Urteil vom 4. Juni 2009 – RiZ (R) 5/08 -, BGHZ 181, 268 ff.).

bb) Als zulässig wurden dagegen erachtet die allgemeine Beschreibung der Art und Weise, wie der Richter arbeitet – wobei sich Lob und Kritik aber losgelöst von einem bestimmten oder einzelnen Verfahren halten müssen (BGH, Urteil vom 16. September 1987 – RiZ (R) 4/87 -, NJW 1988, 419), der Vorhalt der Verwendung des Gutachtens- anstatt des Urteilsstils (BGH, Urteil vom 25. September 2002 – RiZ (R) 4/01 -, NJW-RR 2003, 492) und des bewussten Abweichens von der höchstrichterlichen Rechtsprechung ohne Kenntlichmachung (BGH, Urteil vom 4. Juni 2009 – RiZ (R) 5/08 -, BGHZ 181, 268 und juris, dort Rn. 25) sowie schließlich der Hinweis, dass Urteile und Beschlüsse des beurteilten Richters „allerdings in manchen Fällen durch eine eingehendere Würdigung des Parteivortrags an Überzeugungskraft gewinnen würden“ (BGH, Urteil vom 27. September 1976 – RiZ (R) 4/76 -, DRiZ 1976, 382). Die letztgenannte Formulierung wird auch im Schrifttum als zulässig angesehen (vgl. Silberkuhl, a.a.O. Rn. 4; Fürst/Mühl/Arndt, Richtergesetz, § 26 Rn. 32 f.; Schmidt-Räntsch, a.a.O. Rn. 38 und Rn. 48 ff.; Staats, a.a.O. Rn. 21).

d) Wann Äußerungen vom Dienstvorgesetzten eines zu beurteilenden Richters in einer dienstlichen Beurteilung als zulässige Bewertung seiner Leistungen einzuordnen sind, hängt, wie man den vorstehend dargestellten Fällen aus der höchstrichterlichen dienstgerichtlichen Spruchpraxis entnehmen kann, unter anderem von der gewählten Art der Formulierung ab. Dies gilt auch für den hierbei zu beachtenden Aspekt einer psychologischen Einflussnahme für künftige Fallbearbeitungen. Insoweit ist, wie die dargestellten Beispiele gleichfalls deutlich machen, die Grenze zwischen zulässiger Kritik und unzulässiger Einflussnahme des Dienstvorgesetzten auf die richterliche Tätigkeit des zu Beurteilenden fließend und nicht immer trennscharf.
Vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts muss deshalb der Hauptzweck der dienstlichen Beurteilung für die Abgrenzung zulässiger Bewertung richterlicher Leistungen und unzulässiger Einflussnahme herangezogen werden. Nach mittlerweile als gefestigt anzusehender verfassungs- und verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung dienen dienstliche Beurteilungen von Beamten und Richtern in erster Linie „der Klärung einer Wettbewerbssituation“ (vgl. zuletzt BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 4. Februar 2016 – 2 BvR 2223/15 -, IÖD 2016, 86; BVerwG, Beschluss vom 3. Februar 2015 – 1 VR 2.14 -, Buchholz 449 § 3 SG Nr. 77; jeweils m.w.N.). Danach soll die dienstliche Beurteilung von Beamten und Richtern den mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatz, diese Personen nur nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG), verwirklichen. Ihr Ziel ist es, die den Umständen nach optimale Verwendung der Richter und Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben (Art. 33 Abs. 4, Art. 97 Abs. 1 GG) bestmöglich zu sichern. Zugleich dient die dienstliche Beurteilung auch dem berechtigten Anliegen des Richters, entsprechend seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung voranzukommen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 23. Juni 2015 – 2 BvR 161/15 -, juris Rn. 28). Die dienstliche Beurteilung soll in diesem Sinn den Vergleich mehrerer Richter miteinander ermöglichen.

Die Eignung von dienstlichen Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Sie müssen eine tragfähige Grundlage für die Auswahlentscheidung vermitteln.
BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 29. Juli 2003 – 2 BvR 311/03 -, NVwZ 2004, 95; vom 4. Oktober 2012 – 2 BvR 1120/12 -, IÖD 2013, 74, und vom 7. März 2013 – 2 BvR 2582/12 -, NVwZ 2013, 1603; BVerwG, Urteil vom 4. November 2010 – 2 C 16.09 -, a.a.O. S. 117.

Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, die Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen.

vgl. BVerwG, Urteile vom 4. November 2010 – 2 C 16.09 -, a.a.O., S. 116; vom 27. November 2014 – 2 A 10.13 -, BVerwGE 150, 359 [361] und vom 17. September 2015 – 2 C 27.14 -, BVerwGE 153, 48, stRspr.

Die Notwendigkeit einer möglichst vollständigen Erfassung der fachlichen Leistungen von Richtern und Beamten in ihren dienstlichen Beurteilungen ergibt sich in Bezug auf die Auswahlentscheidung außerdem, weil der Dienstherr bei gleichem Gesamturteil vor einem etwaigen Rückgriff auf Hilfskriterien zunächst die aktuellen Beurteilungen der Bewerber inhaltlich auszuwerten und Differenzierungen in der Bewertung einzelner Leistungskriterien oder in der verbalen Gesamtwürdigung zur Kenntnis zu nehmen hat. Dies alles führt zu der Notwendigkeit, die Arbeitsweise eines Richters der Bewertung durch seine Dienstvorgesetzten zuführen zu können. Ohne eine aussagekräftige Bewertung der in der Vergangenheit von einem Richter gezeigten Leistungen – auch und gerade bei der Abfassung von richterlichen Entscheidungen – sind Auswahlentscheidungen nach der jüngsten verfassungs- und verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung rechtssicher praktisch nicht mehr realisierbar.

e) Aus diesen Rechtsgrundsätzen folgt für den zu entscheidenden Fall:
Zunächst ist mit dem Kläger davon auszugehen, dass die Formulierungen

„Seine zuweilen geäußerte ernsthafte Sorge um die ausreichende prozessuale Vertretung der Kläger wird von deren Bevollmächtigten mitunter als verletzend empfunden.“ und

„Indes sind die im Beurteilungszeitraum eingegangenen 14 Gesuche wegen Besorgnis der Befangenheit sowie drei Dienstaufsichtsbeschwerden sämtlich zurückgewiesen bzw. zurückgenommen worden.“

in der dienstlichen Beurteilung vom 15. November 2018 als solche den Kernbereich seiner richterlichen Tätigkeit betreffen.

Die Wiedergabe, wonach die Sorge des Antragstellers um die Vertretung der Kläger im sozialgerichtlichen Verfahren von Bevollmächtigten als verletzend empfunden werde, kann ausschließlich so verstanden werden, dass es der Antragsteller gerade zukünftig unterlassen soll, derartige Sorgen zu äußern.

Gleichzeitig benennt der Antragsgegner die Sorgen aber als „ernsthafte Sorge um die ausreichende prozessuale Vertretung“. Bestehen die Sorgen aber ausdrücklich zu Recht oder sind jedenfalls solche ernsthafter Natur, ist bereits aus der Sache heraus nicht erkennbar, warum dies Gegenstand einer dienstlichen Beurteilung sein soll. Denn dann handelte es sich wohl um die Wiedergabe einer Selbstverständlichkeit, wie sie sich aus der gemäß §§ 106 Abs. 1, 112 Abs. 2 SGG bestehenden Förderungspflicht des Richters im sozialgerichtlichen Verfahren darstellt.
Die Erwähnung erweckt bei einem unbefangenen Leser stattdessen aber den Eindruck, entgegen dem Wortlaut seien gerade nicht Fälle „ernsthafter Sorge“ um die Vertretung der Prozessparteien gemeint, sondern es handele sich womöglich um eine bloße Schikane oder Bloßstellung von Bevollmächtigten.

Bereits dass der Wortlaut derartige Assoziationen nahelegt, muss der Antragsteller im Hinblick auf die richterliche Unabhängigkeit nicht hinnehmen. Die Formulierung ist nämlich durch ihre Mehrdeutigkeit über den bloßen Wortlaut hinaus geeignet, lenkende Funktion zu entfalten und womöglich die Verhandlungsführung des Antragstellers dergestalt zu beeinflussen, dass er sich jeglicher Kritik oder Rückfrage dazu, ob eine Partei angemessen vertreten ist und damit auch ihre Rolle im Verfahren wahrnehmen kann, enthalten müsste. Dies sieht weder das SGG noch die nach § 202 SGG ergänzend heranzuziehende ZPO vor.
Der Antrag zu 2) ist daher auch begründet.

Die Bezeichnung der eingegangenen Gesuche wegen Besorgnis der Befangenheit und die Benennung von Dienstaufsichtsbeschwerden ist abstrakt, vor allem aber auch im konkreten Fall nicht geeignet, die Eignung, Leistung oder Befähigung eines Richters abzubilden.
Dass die Zahl der nicht erfolgreichen Befangenheitsanträge Zweifel an der Eignung des Richters wecken soll, hat das Dienstgericht bereits im Rahmen der Beurteilung eines Proberichters kritisch hinterfragt,

Beschluss v. 03.03.2017, Az. DG-1/2017

weil es der Antragsgegner hierdurch womöglich auch in die Hände von Prozessparteien legen würde, durch die bloße Stellung von Befangenheitsanträgen einschneidende Bewertungen und womöglich Personalmaßnahmen auszulösen.

Das gilt umso mehr, als die in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen Befangenheitsanträge sich in einer Mehrzahl durch die Änderung der Geschäftsverteilung des Gerichts oder durch die Abordnung des Antragstellers an ein anderes Gericht erledigt haben. Die Befangenheitsgesuche waren dadurch jeglicher inhaltlicher Prüfung entzogen. Damit erschöpfen sie sich im Rahmen eines Beurteilungsverfahrens auch in der bloß statistischen Zahl der Antragsstellung. Will der Antragsgegner eine derartige Zahl qualitativ im Hinblick auf Eignung, Leistung und Befähigung eines Richters auswerten, bedarf es regelmäßig belastbarer Vergleichswerte. Diese liegen aber nicht vor.

Damit erweckt die Benennung der Befangenheitsanträge und der Dienstaufsichtsbeschwerden allein den Eindruck, als ob es sich um eine (negative) Besonderheit im Dienst des Antragstellers handele, dass derartige Mittel überhaupt ergriffen werden. Der Antragsgegner nimmt hierdurch jedenfalls indirekt Einfluss auf die richterliche Unabhängigkeit, weil er zum Ausdruck bringt, dass Dienstaufsichtsbeschwerden und Befangenheitsgesuche zu vermeiden wären. Dies würde langfristig zu einem den Prozessparteien gegenüber ausschließlich gefälligen Verhalten führen. Dies stellt einen Eingriff in die richterliche Unabhängigkeit dar.

Mithin ist auch der Antrag zu 3) begründet.

f) Hinsichtlich des Klageantrags zu Ziff. 1 ist die Klage unbegründet.
Die Formulierung, der Antragsteller sei „sich der Bedeutung und Verantwortung seines Amtes und der richterlichen Unabhängigkeit bewusst“, ist weder in der konkreten dienstlichen Beurteilung noch in der Gesamtschau zu den vorangegangenen dienstlichen Beurteilungen geeignet, eine unzulässige Maßnahme darzustellen.

Denn es handelt sich um eine bloße Wiedergabe des grundgesetzlichen und einfachgesetzlichen (§§ 25, 39 DRiG) Bildes eines Richters.
Das Dienstgericht verkennt dabei nicht, dass der Antragsgegner in der Vorbeurteilung 2013 eine anderslautende Formulierung gewählt hat. Der Antragsgegner ist indes nicht verpflichtet, einmal gewählte Formulierungen beizubehalten. Sowohl der Verzicht auf die Formulierung, der Antragsteller sei ein „besonnener Richter“ ist nicht zu beanstanden, wie auch der ergänzte Verweis auf die „richterliche Unabhängigkeit“.

Auch der Umstand, dass die Formulierung innerhalb des Abschnitts „II. persönliche Kompetenz“ Erwähnung findet, führt nicht zur Unzulässigkeit. Es ist nicht erkennbar, dass direkte oder indirekte Erwartungen oder Lenkungsversuche an den Antragsteller herangetragen werden. Insoweit bedurfte es auch der beantragten Beweisaufnahme nicht. Grundlage der Entscheidung ist die konkret angegriffene Formulierung. Auf Gespräche im Vorfeld kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.

g) Hinsichtlich des Klageantrags zu Ziff. 4 ist die Klage auch – ungeachtet der unter 1 d) geäußerten Unzulässigkeit und insofern auch rechtlich selbstständig tragend – unbegründet.

Eine Maßnahme, die – wie hier der Entwurf einer dienstlichen Beurteilung – erst die Grundlage für die dienstliche Beurteilung von Richtern schaffen und die Grundlage für die mündliche Erörterung gem. § 14 Abs. 3 S. 1 LRiStaG NRW bieten soll und einen konkreten Bezug zur rechtsprechenden Tätigkeit des Richters hat, verletzt die richterliche Unabhängigkeit grundsätzlich nur dann, wenn sie bei objektiver Betrachtung den Eindruck erweckt, eine auf der Grundlage dieser Maßnahme erstellte dienstliche Beurteilung laufe zwangsläufig zumindest auch auf eine – die richterliche Unabhängigkeit beeinträchtigende – direkte oder indirekte Weisung oder psychische Einflussnahme hinaus, wie der Richter künftig verfahren oder entscheiden soll. Der Entwurf oder das Beurteilungsverfahren müssen daher aus sich heraus zu erkennen geben, dass etwaige Einwendungen unberücksichtigt blieben. Nur wenn eine Maßnahme diesen Eindruck erweckt, könnte sie den Richter veranlassen, in Zukunft eine andere Verfahrens- oder Sachentscheidung als ohne diese Maßnahme zu treffen.
Erscheint es bei objektiver Betrachtung dagegen möglich, dass auf der Grundlage eines solchen Entwurfs Einwendungen tatsächlich berücksichtigt werden und damit im Ergebnis die später erstellte dienstliche Beurteilung die richterliche Unabhängigkeit wahrt, ist auch der betreffende Entwurf selbst grundsätzlich nicht als unzulässige Maßnahme anzusehen. Allein die Möglichkeit, dass eine auf der Grundlage einer solchen Maßnahme erstellte dienstliche Beurteilung auf eine direkte oder indirekte Weisung oder psychische Einflussnahme hinauslaufen könnte, wie der Richter künftig verfahren oder entscheiden soll, rechtfertigt es regelmäßig nicht, bereits in dieser vorbereitenden Maßnahme eine unzulässige Einflussnahme auf die rechtsprechende Tätigkeit des Richters zu sehen.

zu weiteren vorbereitenden Handlungen: Dienstgerichtshof für Richter bei dem Oberlandesgericht Koblenz, Urteil vom 10. August 2016 – DGH 1/15 –, Rn. 4 – 35, juris

Dies trägt auch dem Gedanken Rechnung, dass der Gesetzgeber selbst die Erörterung, also den Abgleich zwischen dem Leistungs-, Befähigungs- und Entwicklungsbild, das sich der Beurteilende zur Grundlage seiner Beurteilung machen will, mit der eigenen Einschätzung des Beurteilten

hierzu: Absenger/Priebe in: Absenger/Addicks/Erkelenz/Heinlein/Helmbrecht/Neubert/Priebe/Wais, Richter- und Staatsanwältegesetz für das Land Nordrhein-Westfalen, § 14 Rn. 11.

vorgesehen hat. Diesem gesetzgeberisch vorgesehenen Verfahren wohnt erkennbar die Erwartung inne, dass der Beurteilende gerade auch auf etwaige Einwendungen hin von seinem Entwurf Abstand zu nehmen und diesen inhaltlich zu verändern bereit sein muss. Es bedarf daher Anhaltspunkte im Einzelfall, dass diese gesetzgeberische Erwartung durch den konkreten Entwurf oder das konkrete Beurteilungsverfahren (voraussichtlich) enttäuscht wird. Hierfür liegen keine Anhaltspunkte vor.

3. Nach § 93 Abs. 4 LRiStaG NRW ist – wie tenoriert – die Unzulässigkeit der Maßnahme festzustellen, im Übrigen der Antrag abzuweisen.

4. Die Kosten sind dem Antragsgegner aufzuerlegen, soweit er hinsichtlich der Anträge zu 2) und 3) unterliegt (§ 86 LRiStaG NRW, § 154 Abs. 1 VwGO), im Übrigen dem Antragsteller, soweit die Klage hinsichtlich der Anträge zu 1) und 4) abzuweisen war (§ 86 LRiStaG NRW, § 154 Abs. 2 VwGO). Dies entspricht einer hälftigen Teilung.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 86 LRiStaG NRW, § 173 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.