Beurteilungssystem der Polizei in NRW rechtswidrig, Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil v. 12.12.2018, Az. 2 K 17925/18

Seit einigen Monaten befindet sich das Beurteilungssystem der nordrhein-westfälischen Polizei in ernstzunehmender juristischer Diskussion. Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hatte bislang bereits im Rahmen von Eilverfahren (Konkurrentenstreitigkeiten) dienstliche Beurteilungen für rechtswidrig erklärt. Nachdem das Land zunächst Entscheidungen rechtskräftig werden ließ, verteidigte es sich aber weiter in laufenden Klageverfahren.

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat daher nun kurz vor Weihnachten eine Kammerentscheidung getroffen, die seit Dienstag online veröffentlicht ist. Die dortigen Ausführungen sind weit über den konkreten Fall hinaus auf alle dienstlichen Beurteilungen von Polizistinnen und Polizisten übertragbar.

Gerade weil es nämlich an einer einheitlichen Beurteilungspraxis und an einer fehlenden Gewichtung der Beurteilungsmerkmale mangelt, ist das Land nach Auffassung des Gerichts auch nicht in der Lage im Rahmen von Beförderungsentscheidungen festzustellen, wer eigentlich „Bester“ im Sinne einer Bestenauslese ist. Damit sind aktuell kaum Beförderungen möglich. Jedem unterlegenen Konkurrenten und jeder unterlegenen Konkurrentin wäre rein vorsorglich dazu zu raten, Rechtsschutz bei Gericht zu suchen und die Beförderungen vorläufig zu stoppen.

Die Entscheidung lautet auszugsweise:

„1. Maßgeblicher Zweck der dienstlichen Beurteilung und insbesondere des Gesamturteils ist es, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Art. 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein. Daraus folgt die Notwendigkeit, schon bei der dienstlichen Beurteilung einheitliche Maßstäbe einzuhalten. Die erforderliche Gewichtung der Einzelmerkmale darf weder mit Bezug auf den konkret durch den Beamten innegehabten Dienstposten noch durch verschiedene Beurteiler unterschiedlich erfolgen. Vielmehr muss der Dienstherr dafür Sorge tragen, dass innerhalb des Geltungsbereichs einer Beurteilungsrichtlinie oder innerhalb einer Gruppe von Beamten, die im Geltungsbereich derselben Beurteilungsrichtlinie einer bestimmten Laufbahngruppe angehören, diese Gewichtung einheitlich vorgenommen wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 2018 – 2 A 10.17 –, juris, Rn. 44 f.; zur Übertragbarkeit der vom BVerwG entwickelten Vorgaben für sog. Ankreuzbeurteilungen auf die Beurteilungen nach den BRL Pol NRW vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. September 2017 – 6 B 639/17 –, juris, Rn. 14 ff.

Hier fehlt es an solchen landesweit einheitlichen Maßstäben für die Bildung des Gesamturteils in den Beurteilungen der Beamten des gehobenen Polizeivollzugsdienstes des beklagten Landes. Weder enthält Nr. 8.1 BRL Pol eine diesbezügliche Regelung noch existieren anderweitige Vorgaben, die eine einheitliche Maßstabsbildung sicherstellen. Vielmehr ist es in der derzeitigen Verwaltungspraxis des beklagten Landes dem Endbeurteiler der jeweiligen Polizeibehörde überlassen, ob eine Gewichtung der Einzelmerkmale erfolgt und wie diese ausgestaltet wird. Demnach könnten Beamte mit identischer Bewertung der Einzelleistungen in einer Behörde ein schlechteres oder besseres Gesamturteil erhalten als in einer anderen Behörde, je nachdem ob bzw. wie in der jeweiligen Behörde die Einzelmerkmale gewichtet werden. Geraten diese Beamten nun bei einer Bewerbung auf ein (behördenübergreifend) ausgeschriebenes Beförderungsamt in eine Konkurrenzsituation, wäre der Beamte mit dem schlechteren Gesamturteil bei der Auswahlentscheidung chancenlos.

Nach den vom Gericht gewonnenen Erkenntnissen existiert auch keine faktische Verwaltungspraxis im beklagten Land, wonach in den Polizeibehörden auch unabhängig von zentralen Vorgaben und gleichsam zufällig eine einheitliche (Gleich-) Gewichtung aller Einzelmerkmale vorgenommen wird.

Davon ausgehend VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10. September 2018 – 1 K 11477/17 –, n. v., Seite 20 des Urteilabdrucks.

Tatsächlich erfolgt die Gewichtung der Einzelmerkmale durch die verschiedenen Endbeurteiler in den Polizeibehörden des beklagten Landes unterschiedlich. Nach den über das Ministerium des Innern des beklagten Landes eingeholten Auskünften wird in der Kreispolizeibehörde S.-T.-Kreis davon ausgegangen, dass bei der Benotung der Einzelmerkmale durchaus eine unterschiedliche Gewichtung erfolgen könne und dass nach den BRL Pol gerade kein arithmetisches Mittel zu bilden ist. Bei einer Beurteilung mit dreimal drei und viermal vier Punkten sei das Merkmal Leistungsgüte als Leitmerkmal ausschlaggebend für die Gesamtnote. In der Kreispolizeibehörde T1. wird dem Merkmal Leistungsgüte ein besonderes Gewicht beigemessen, weil es eine Vielzahl von Elementen abbilde. Im Polizeipräsidium X3. wird bei einer im Einzelfall notwendig werdenden Entscheidung zwischen zwei Gesamtnoten eine besondere Gewichtung von Einzelmerkmalen praktiziert. Hierfür werden vier Merkmale (Leistungsgüte, Leistungsumfang, soziale Kompetenz und Mitarbeiterführung) besonders betrachtet und berücksichtigt. In der Kreispolizeibehörde I. soll in einer Konstellation von acht beurteilten Einzelmerkmalen (also einschließlich Mitarbeiterführung) und eines Gleichstandes von viermal vier und viermal drei Punkten das Merkmal Mitarbeiterführung den Ausschlag geben, sofern dies unter Berücksichtigung der Gesamtpersönlichkeit des Beamten gerechtfertigt sei. Das Polizeipräsidium E. hat bei einer Bewertung in den Einzelmerkmalen von viermal vier und viermal drei Punkten ausnahmslos das Gesamturteil auf vier Punkte festgesetzt.

Konkret würde nach den eingeholten Auskünften beispielsweise ein Beamter der Kreispolizeibehörde S.-T.-Kreis, der in den Einzelmerkmalen dreimal drei und viermal vier Punkten erhalten hat und der im Merkmal Leistungsgüte mit drei Punkten bewertet wurde, ein Gesamturteil von nur drei Punkten erhalten. Demgegenüber bekäme derselbe Beamte in den allermeisten übrigen Polizeibehörden ein Gesamturteil von vier Punkten. Ein Beamter des Polizeipräsidiums X3., der in den dort besonders berücksichtigten vier Merkmalen keine oder nur wenige Hervorhebungen aufweist, würde das schlechtere Gesamturteil erhalten, während er in anderen Behörden ohne eine entsprechende Gewichtung dieser Merkmale die bessere Gesamtnote erreichen könnte. Ein in acht Merkmalen beurteilter Beamter des Polizeipräsidiums E. erhält bei Benotungen von viermal vier und viermal fünf Punkten immer ein Gesamturteil von nur vier Punkten, in der Kreispolizeibehörde I. hingegen ein Gesamturteil von fünf Punkten, wenn er mit dieser Punktzahl im Merkmal Mitarbeiterführung benotet wurde. Für denselben Beamten käme es in der Kreispolizeibehörde T1. für die Bildung des Gesamturteils auf die Bewertung des Merkmals Leistungsgüte an, dem dort ein besonderes Gewicht beigemessen wird.

Dies ist mit dem Grundsatz der Bestenauslese nach Art. 33 Abs. 2 GG nicht vereinbar. In Anbetracht des Umstandes, dass es der maßgebliche Zweck einer dienstlichen Beurteilung ist, die Grundlage künftiger Auswahlentscheidung zu bilden und hierfür dem Gesamturteil entscheidende Bedeutung zukommt, führt die Abwesenheit einheitlicher Maßstäbe zur Rechtswidrigkeit der auf dieser Beurteilungspraxis beruhenden Beurteilungen und dementsprechend auch zur Rechtswidrigkeit der hier angefochtenen Beurteilung des Klägers.

Die Kammer folgt nicht der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen, wonach durch Nr. 8.1 BRL Pol mangels Bestimmung einer hervorgehobenen Gewichtung einzelner Merkmale jedenfalls stillschweigend eine Gleichgewichtung der Einzelmerkmale vorgegeben werde und es sich bei etwaigen abweichenden Vorgehensweisen um rechtlich unerhebliche ‚Ausreißer‘ handele.

VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10. September 2018 – 1 K 11477/17 –, n. v., Seite 20 f. des Urteilabdrucks.

Die festgestellten unterschiedlichen Vorgehensweisen in den Polizeibehörden sind nach Auffassung der erkennenden Kammer gerade das Resultat eines Mangels an einheitlichen Vorgaben in der auf den BRL Pol basierenden Beurteilungspraxis des beklagten Landes. Nach den obigen Ausführungen ist es hingegen die Pflicht des Dienstherrn dafür Sorge zu tragen, dass innerhalb des Geltungsbereichs der BRL Pol die Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Bildung des Gesamturteils einheitlich vorgenommen wird. Hieran fehlt es im beklagten Land.

Im Übrigen scheint das beklagte Land auch selbst von der Notwendigkeit einer einheitlichen Maßstabsbildung auszugehen. In diesem Sinne hat sein Ministerium des Innern mit Erlass vom 30. August 2018 mitgeteilt, dass eine von einer Gleichgewichtung aller Einzelmerkmale abweichende Praxis ’schon zur Gewährleistung eines landeseinheitlichen Beurteilungsmaßstabs durch mein Haus im Erlassweg vorgegeben werden [müsste]‘. Vorweggeschickt hatte das Ministerium, dass ‚eine abweichende Praxis […] weder vorgesehen noch dem Ministerium des Innern bekannt [ist]‘. Letztere Verlautbarung ist nunmehr hinfällig, nachdem das Ministerium im vorliegenden Verfahren bei den Polizeibehörden nachgefragt hat und spätestens jetzt eine unterschiedliche Vorgehensweise in bestimmten Behörden zu Tage getreten ist.

2. Des Weiteren begegnet es durchgreifenden rechtlichen Bedenken, dass das Polizeipräsidium E1. bei der Bildung des Gesamturteils in der dienstlichen Beurteilung des Klägers sämtliche Einzelmerkmale gleich gewichtet hat.

Grundsätzlich ist es Sache des Dienstherrn festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen einer dienstlichen Beurteilung zumessen will. Das abschließende Gesamturteil darf sich nicht auf die Bildung des arithmetischen Mittels aus den einzelnen Leistungsmerkmalen beschränken. Vielmehr kommt im Gesamturteil die unterschiedliche Bedeutung der Einzelbewertungen durch ihre entsprechende Gewichtung zum Ausdruck. Das abschließende Gesamturteil ist danach durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 1. März 2018 – 2 A 10.17 –, juris, Rn. 42; vom 28. Januar 2016 – 2 A 1.14 –, juris, Rn. 39; vom 21. März 2007 – 2 C 2.06 –, juris, Rn. 14.

Der dem Dienstherrn eröffnete Wertungsspielraum bei der Gewichtung der Einzelmerkmale einer dienstlichen Beurteilung findet allerdings dort eine Grenze, wo eine von ihm abstrakt vorgegebene Gewichtung dem Bedeutungsgehalt der Begriffe von ‚Eignung, Befähigung und fachliche Leistung‘ i.S.v. Art. 33 Abs. 2 GG – offensichtlich – nicht mehr gerecht wird. Dies könnte etwa dann der Fall sein, wenn der Dienstherr vorgäbe, dass bei einer Vielzahl von zu bewertenden Einzelmerkmalen diesen sämtlich das gleiche Gewicht zukommen soll mit der Folge, dass selbst solche Einzelmerkmale, die für eine Bewertung von ‚Eignung‘ und ‚fachliche Leistung‘ eines Beamten regelmäßig im Vordergrund stehen (weil sie den Kern dieser Begriffe ausmachen) wie z.B. ‚Arbeitsgüte‘ und ‚Arbeitsmenge‘ (Qualität und Quantität der Arbeitsergebnisse) – lediglich – mit dem gleichen Gewicht in das Gesamturteil einfließen sollen wie andere, zwar ebenfalls bedeutsame, aber im Vergleich dazu doch nachrangige Einzelmerkmale wie etwa ‚Fortbildungsbereitschaft‘ oder ‚Offenheit für Innovationsprozesse‘.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. März 2018 – 2 A 10.17 –, juris, Rn. 46.

Mit diesen Vorgaben steht die dienstliche Beurteilung des Klägers nicht im Einklang. Sie beruht auf einer gleichen Gewichtung aller sieben beurteilten Einzelmerkmale. Angesichts der Vielzahl der dadurch abgebildeten Eignungs-, Befähigungs- und Leistungsgesichtspunkten ist es aus den vorgenannten Gründen rechtlich geboten, die Einzelmerkmale mit einer nach ihrer jeweiligen Affinität zur Kriterientrias in Art. 33 Abs. 2 GG differenzierenden Gewichtung in das Gesamturteil einfließen zu lassen. Eine Gewichtung mit der Maßgabe, alle Merkmale gleich zu gewichten, bedeutet eine dem Leistungsprinzip zuwiderlaufende Negation der unterschiedlichen Bedeutung der Einzelleistungen für eine Bewertung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung im Sinne von Art. 33 Abs. 2 GG.

Vgl. Beschluss der Kammer vom 9. Juli 2018 – 2 L 1058/18 –, juris, Rn. 8 ff.; vgl. zur Frage der Zulässigkeit einer gleichen Gewichtung der Einzelmerkmale auch OVG NRW, Beschluss vom 7. Juni 2018 – 6 B 527/18 –, juris, Rn. 19 ff. (dort offen gelassen).

Dabei verkennt die Kammer nicht, dass – worauf das Ministerium des Innern des beklagten Landes in seinen Schriftsätzen vom 21. November 2018 und 30. November 2018 hingewiesen hat – das in Nr. 8.1 Satz 2 BRL Pol enthaltene Verbot der arithmetischen Ermittlung der Gesamtnote nicht bedeutet, eine gleiche Gewichtung von Einzelmerkmalen per se als unzulässig anzusehen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2018 – 6 B 864/18 –, juris, Rn. 16 mit Hinweis aus OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 14. September 2017 – 2 B 11207/17 –, juris, Rn. 22.

Allerdings folgt aus dem Arithmetisierungsverbot, dass die Herleitung des Gesamturteils in einer dienstlichen Beurteilung keine bloße Rechenoperation sein darf; statt eines reinen Zahlenmechanismus ist eine im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn stehende wertende Betrachtung erforderlich.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2018 – 6 B 864/18 –, juris, Rn. 14 m. w. N.

An einer solchen Betrachtung fehlt es hier. Eine – wie vom Polizeipräsidium E1. praktizierte – gleiche Gewichtung der Einzelmerkmale läuft bei der Bildung des Gesamturteils faktisch auf eine rein quantitative Betrachtung der Einzelmerkmale dahingehend hinaus, welche Note in den Einzelmerkmalen am Häufigsten vergeben wurde, ohne dass in den Blick genommen wird, in welchen Merkmalen welche Punktwerte erreicht wurden. Dies führt auf einen Schematismus, wonach insbesondere im Fall von – wie beim Kläger mit dreimal vier und viermal drei Punkten gegebenen – gemischten Leistungsbildern allein die Anzahl einer in den Einzelmerkmalen vergebenen Note den Ausschlag für die Bildung des Gesamturteils gibt.

Des Weiteren führt die gleiche Gewichtung aller Einzelmerkmale dazu, dass das Gewicht von Leistungs- und Befähigungsmerkmalen von vornherein zu Lasten der Leistungs- und zu Gunsten der Befähigungsmerkmale verschoben wird, ohne dass hierfür ein rechtfertigender Grund erkennbar wäre. Letztgenannten Merkmalen kommt indes in einer Regelbeurteilung nur eine geringere Bedeutung zu. Als Befähigungsmerkmale sind in Bezug auf die streitige Beurteilung des Klägers die Merkmale Veränderungskompetenz und Soziale Kompetenz einzuordnen, da sich diese Kompetenzen auf die Fähigkeiten, Fertigkeiten und Kenntnisse des Klägers beziehen, die gegenüber den Leistungsmerkmalen wie Arbeitsorganisation, Arbeitseinsatz, Leistungsgüte und Leistungsumfang zurückfallen.

Vgl. VG Münster, Beschluss vom 14. November 2018 – 4 L 643/18 –, n. v., Seite 8 f. des Entscheidungsabdrucks m. w. N.

Eine andere Beurteilung gebietet entgegen der Rechtsansicht des beklagten Landes nicht der Umstand, dass sich die der zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. März 2018 – 2 A 10.17 – zugrunde liegenden Beurteilungsbestimmungen des Bundesnachrichtendienstes aufgrund der dortigen erheblich höheren Anzahl zu beurteilender Leistungs- und Befähigungsmerkmale von den BRL Pol unterscheiden. Auch die sieben bzw. acht zu bewertenden Merkmale in den BRL Pol stellen eine Vielzahl von Merkmalen dar, die eine Binnendifferenzierung hinsichtlich ihrer am Leistungsprinzip zu orientierenden Aussagekraft erfordern. Hierfür spricht schon die vorerwähnte Unterscheidung von Leistungs- und Befähigungsmerkmalen. Im Übrigen unterscheiden sich die Beurteilungsbestimmungen des Bundesnachrichtendienstes und die BRL Pol vor allem in ihrer Regelungstechnik und weniger hinsichtlich ihres Inhaltes. Während die Beurteilungsbestimmungen des Bundesnachrichtendienstes in der Leistungsbewertung keine Benotung in den fünf übergeordneten Leistungsmerkmalen vorsehen, sondern nur in den einzelnen dem jeweiligen Leistungsmerkmal als Unterpunkt zugeordneten (insgesamt 19) Kompetenzen, erfolgt umgekehrt in den BRL Pol eine Benotung nur in den sieben bzw. acht übergeordneten Merkmalen und nicht in den unter Nr. 6.1 BRL Pol jedem dieser Merkmale zugeordneten Kriterien, wovon bei sieben bewerteten Merkmalen insgesamt 24 und bei acht beurteilten Merkmalen 30 existieren. Hierbei handelt es sich durchaus um eine beträchtliche Vielzahl von Kompetenzen, die sämtlich Eingang in die Beurteilung finden, auch wenn sie zunächst in den jeweils übergeordneten Merkmalen aufgehen.

Unabhängig von der Frage der Übertragbarkeit der vorgenannten höchstrichterlichen Rechtsprechung auf die BRL Pol ergibt sich die Notwendigkeit einer unterschiedlichen Gewichtung der Einzelmerkmale bereits aus in Nr. 8.1 Satz 1 BRL Pol selbst.

A. A. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 10. September 2018 – 1 K 11477/17 –, n. v., Seite 20 des Urteilabdrucks.

Nach dieser Bestimmung ist die Gesamtnote aus der Bewertung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale ‚unter Würdigung ihrer Gewichtung‘ und der Gesamtpersönlichkeit der Beamtin oder des Beamten zu bilden. Gegen die vom beklagten Land angenommene Möglichkeit einer gleichen Gewichtung spricht schon der Wortlaut der Bestimmung. Die Wendung ‚unter Würdigung ihrer Gewichtung‘ wäre sinnlos und obsolet, wenn der Normgeber davon ausgegangen wäre, dass alle Merkmale das gleiche Gewicht haben sollen. Daher impliziert die getroffene Formulierung, dass den Merkmalen ein unterschiedliches Gewicht zukommt. Gegen eine Auslegung von Nr. 8.1 Satz 1 BRL Pol dahingehend, dass eine gleiche Gewichtung möglich sein soll, spricht unter systematischen und teleologischen Gesichtspunkten ferner der Umstand, dass in Nr. 6. 1 BRL Pol eine Bewertung von acht Einzelmerkmalen vorgesehen ist, sofern – was nicht selten der Fall ist – der zu beurteilende Beamte eine Vorgesetztenfunktion ausübt. Bei acht Merkmalen ist jedoch eine Konstellation, in der vier Merkmale mit gleichmäßig demselben Note und die übrigen vier Merkmale gleichmäßig mit einem anderen Punktwert benotet werden, vorprogrammiert. Bei einer gleichen Gewichtung aller acht Merkmale lässt sich ein Gesamturteil regelmäßig nicht bilden. Vielmehr bedarf es dann einer unterschiedlichen Gewichtung zumindest eines Merkmals, welches den Ausschlag für das zu bildende Gesamturteil gibt. Dass in solchen Pattsituationen auf die in Nr. 8.1 angesprochene Gesamtpersönlichkeit des Beamten rekurriert wird, wurde von keiner Polizeibehörde mitgeteilt.“