Dienstliche Beurteilungen des Finanzministeriums NRW (jetzt: Ministerium der Finanzen) haben dem Verwaltungsgericht in den letzten Jahren mehrfach die Gelegenheit gegeben, die Beurteilungsrichtlinien, das Beurteilungsverfahren und den Beurteilungsinhalt im Einzelnen zu prüfen. Im aktuell entschiedenen Fall war das Ministerium zuvor zur Neubeurteilung verpflichtet worden. Die erneute Beurteilung wurde nun ebenfalls als rechtswidrig aufgehoben, weil die Verwendung dreier unterschiedlicher Skalen (Leistungsbeurteilung, Befähigungsbeurteilung, Gesamtergebnis) erklärungsbedürftig bleibe und die Zusammenführung der Skalen in der Beurteilung selbst vorzunehmen sei.
Die Entscheidung ist im Ergebnis richtig. Wahrscheinlich auch hinsichtlich des letzten Satzes „Wenn überhaupt, sagen [die] Tippfehler etwas über den Verfasser des Textes aus“, denn wir haben Tippfehler in der dienstlichen Beurteilung gerügt und in der Klageschrift selbst mindestens gleichviele Tippfehler präsentiert.
Tenor und Entscheidungsgründe lauten im Volltext:
Der Beklagte wird verurteilt, die der Klägerin am 12. Mai 2017 bekannt gegebene, zum 30. Juni 2014 erteilte dienstliche Beurteilung aufzuheben und die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Zeitraum 1. Juli 2011 bis 30. Juni 2014 erneut dienstlich zu beurteilen.
Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.
Entscheidungsgründe:
Die zulässige Klage ist begründet.
Die Klägerin hat entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO einen Anspruch darauf, dass der Beklagte auch die zum 30. Juni 2014 neu erstellte dienstliche Beurteilung aufhebt und sie unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut beurteilt. Denn auch diese dienstliche Beurteilung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Die Entscheidung des Dienstherrn darüber, ob und in welchem Grad ein Beamter die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die gerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob die jeweiligen Amtsträger gegen Verfahrensvorschriften oder -regeln des Beurteilungsrechts verstoßen haben, der gesetzliche Rahmen oder die anzuwendenden Begriffe verkannt worden sind, ob der Beurteilung ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde gelegt worden ist oder ob ein Beurteiler allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regeln in Einklang stehen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 – 2 C 34.04 -‚ juris, Rz. 8; OVG NRW, Beschluss vom 5. Juni 2012 -1 B 368/12 – juris Rz. 9; VG Düsseldorf, Urteil vom 8. März 2013 -13 K 2289/12 – juris, Rz. 45.
1. Ausgehend von diesen Grundsätzen erweist sich die erneute dienstliche Beurteilung der Klägerin zum 30. Juni 2014 ebenfalls als rechtsfehlerhaft.
Nach wie vor fehlt es an einer ordnungsgemäßen Begründung des Gesamturteils. Welche Anforderungen die Begründung insoweit erfüllen muss, richtet sich nach der Rechtsauffassung des erkennenden Gerichts, wie sie sich aus den Entscheidungsgründen des vorherigen Urteils gleichen Rubrums vom 2. Dezember 2016 (13 K 2787/15) ergibt. Ausweislich des Tenors jenes rechtskräftigen Urteils ist der Beklagte verpflichtet, die Klägerin unter Beachtung dieser Rechtsauffassung neu zu beurteilen. Dem ist der Beklagte nur teilweise nachgekommen.
Auf Seite 13 des Entscheidungsabdrucks des Urteils vom 2. Dezember 2016 hat das Gericht dem Beklagten unter Bezugnahme auf die einschlägige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter anderem aufgegeben, wegen der Inkongruenz der drei zur Anwendung gebrachten Bewertungsskalen (fünfstufige Skala bei der Leistungsbeurteilung, vierstufige Skala bei der Befähigungsbeurteilung und siebenstufige Skala beim Gesamturteil) bei der Neubeurteilung – dort im Rahmen der Begründung des Gesamturteils in der „Zusammenfassenden Würdigung“ – zu erläutern, wie sich die unterschiedlichen Bewertungsskalen zueinander verhalten und in das Gesamturteil übersetzt wurden, um nachvollziehbar zu machen, wie das Gesamturteil aus den Einzelbewertungen hergeleitet wurde. Diese Verpflichtung hat der Beklagte bisher nicht erfüllt. Die streitgegenständliche Beurteilung enthält weder in der Rubrik „Zusammenfassende Würdigung“ noch an anderer Stelle irgendwelche diesbezüglichen Ausführungen. Damit erweist sich die Begründung des Gesamturteils immer noch als defizitär.
Etwas anderes folgt hier nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach das Erfordernis einer Begründung des Gesamturteils von im Ankreuzverfahren erstellten dienstlichen Beurteilung dann entfallen kann, wenn bereits die der dienstlichen Beurteilung zugrunde liegenden Beurteilungsrichtlinien hinreichend deutliche Aussagen zum Gewicht der Einzelbewertungen und zur Herleitung (Bildung) des Gesamturteils aus diesen Einzelbewertungen enthalten.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Marz 2017 – 2 C 51.16 -‚ juris, Rz. 15,
Zwar enthält Ziffer 7.3 der Richtlinien für die Beurteilung und Beförderung der Beamtinnen und Beamten des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen (BuBR-FM 2011) in der Fassung vom 23. Juni 2015 in ihrem neu eingefügten Absatz 2 nunmehr folgende Regelung:
„Der Befähigungsbeurteilung kommt im Rahmen der Beurteilung ein großes Gewicht zu, was durch die Anzahl der zu bewertenden Einzelmerkmale zum Ausdruck kommt. Dies trägt dem Umstand Rechnung, dass die Befähigungsbeurteilung für die weitere Entwicklung der Beamtinnen und Beamten, insbesondere die künftigen Einsatz- und Verwendungsmöglichkeiten, von hoher Bedeutung ist.“
Mit obiger Aussage in den BuBR-FM 2011 wird aber die Verpflichtung des Beklagten, die Klägerin gemäß den gerichtlichen Vorgaben neu zu beurteilen, nicht erfüllt. Als Prüfungsmaßstab für die Frage, was diese Verpflichtung im Einzelnen beinhaltet, ist, wie erwähnt, vorrangig auf die Entscheidungsgründe des rechtskräftigen Urteils vom 2. Dezember 2016 (…..unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts …..) abzustellen. Danach ist der Beklagte indessen verpflichtet, die Begründung des Gesamturteils in der dienstlichen Beurteilung nachzubessern. Ausführungen in den BuBR-FM 2011 genügen hierfür nicht. Unabhängig davon kann der Beklagte aus der oben zitierten Neufassung von Ziffer 7.3 der BuBR-FM 2011 nichts für sich herleiten, weil – erstens – diese Vorschrift am Stichtag der streitgegenständlichen Beurteilung (30. Juni 2014) noch nicht galt und mit Blick auf die gebotene Einheitlichkeit der Beurteilungspraxis die Regelung in ihrer damaligen Fassung anzuwenden ist, und – zweitens – sich auch der Neuregelung nicht abschließend entnehmen lässt, wie sich die drei divergierenden Bewertungsskalen zueinander verhalten. Deutlich wird nur, dass der Befähigungsbeurteilung im Rahmen der Beurteilung „ein großes Gewicht“ zukommt. Wie demgegenüber die Leistungsbeurteilung bei der Bildung der Gesamtnote zu gewichten ist, ob sie geringer oder genauso oder – angesichts der breiteren Punkteskala – vielleicht sogar noch schwerer wiegen soll als die Befähigungsbeurteilung, bleibt offen. Erst recht lässt sich der Regelung in Ziffer 7.3 der BuBR-FM 2011 nichts dazu entnehmen, wie sich die unterschiedlichen Punkteskalen der Leistungs- und Befähigungsbeurteilung zu der siebenstufigen Notenskala des Gesamturteils verhalten. Als vorweggenommene Gewichtung und Abwägung der Einzelmerkmale, die eine weitergehende Begründung des Gesamturteils in der dienstlichen Beurteilung selbst möglicherweise entbehrlich machen würde, kann die Regelung daher nicht angesehen werden.
II. Sonstige Gründe, die zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Begründung führen, sind nicht ersichtlich.
1. Abgesehen von der fehlenden Erläuterung, wie sich die unterschiedlichen Bewertungsskalen zueinander verhalten und in das Gesamturteil übersetzt wurden (siehe oben), ist die Begründung des Gesamturteils in der „Zusammenfassenden Würdigung“ der dienstlichen Beurteilung rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere besteht kein Widerspruch zwischen dem Gesamturteil und der Bewertung der Einzelmerkmale. Entgegen der Ansicht der Klägerin lässt sich das Gesamturteil „befriedigend“ plausibel aus den Einzelmerkmalen herleiten. Hierfür ist keine Folgerichtigkeit nach rechnerischen Gesetzmäßigkeiten etwa in der Art erforderlich, dass die Gesamtwertung das arithmetische Mittel aus den Einzelnoten sein müsse. Vielmehr ist umgekehrt die rein rechnerische Ermittlung des Gesamturteils ohne eine entsprechende Rechtsgrundlage sogar unzulässig. Sie verbietet sich bei dienstlichen Beurteilungen, bei denen – wie hier – die Bildung eines Gesamturteils vorgesehen ist, mit dem die Einzelwertungen in einer nochmaligen eigenständigen Wertung zusammengefasst werden. Denn bei der Bildung des Gesamturteils wird die unterschiedliche Bedeutung der Einzelwertungen durch eine entsprechende Gewichtung berücksichtigt.
Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. März 2007 -2 C 2.06-, juris, Rz. 14 und vom 17. September 2015 – 2 C 27/14 – juris Rz. 33.
In die höchstpersönliche Einschätzung des Beurteilers können auch solche Überlegungen einfließen, die bei den Einzelbewertungen nicht vollständig zum Ausdruck kommen. Insbesondere kann der Beurteiler den einzelnen Merkmalen unterschiedliche Bedeutung für die zusammenfassende Bewertung zumessen. Erst wenn die unterschiedliche Gewichtung eine Abweichung zwischen Einzelmerkmalen und Gesamtbewertung nicht mehr erklären kann, leidet die dienstliche Beurteilung an einem unlösbaren Widerspruch.
Vgl. OVG NRW, Urteile vom 13. Dezember 2007 – 6 A 1414/05 -‚ juris, Rz. 38 f. und vom 7. Juli 2015 – 6 A 360/14 -‚ juris, Rz. 95.
Ausgehend von diesen rechtlichen Grundsätzen besteht hier kein solcher Widerspruch. Die Diskrepanz zwischen dem Gesamturteil „befriedigend“ und der Bewertung der meisten Einzelmerkmale lässt sich plausibel auf die besondere Gewichtung des (nur mit 2 Punkten bewerteten) Leistungsmerkmals „Arbeitsgüte“ zurückführen, wie sie in der „Zusammenfassenden Würdigung“ der streitgegenständlichen Beurteilung und den Gründen des im vorherigen Verfahren ergangenen Bescheides vom 27. Januar 2015 deutlich wird. Zwar stellt der Beklagte in dem Bescheid teilweise noch auf einen falschen Maßstab – nämlich auf den für eine Referatsleitung geltenden – ab. Gleichwohl lässt die Begründung des Bescheides erkennen, dass nach der – vom Gericht nicht zu beanstandenden – Einschätzung des Beurteilers dem Leistungsmerkmal „Arbeitsgüte“ auch bei der Bewertung der Tätigkeit einer Referentin ein besonders hoher Stellenwert zukommt und die Klägerin die an die „Arbeitsgüte“ einer Referentin zu stellenden Anforderungen im Beurteilungszeitraum nur teilweise erfüllt hat. So heißt es in dem Bescheid:
„Eine als Referentin eingesetzte Beamtin muss in der Lage sein, die ihr zugewiesenen Arbeiten eigenverantwortlich so zu erledigen, dass sie unterschriftsreife Entwürfe vorlegen kann, die nicht mehr korrekturbedürftig sind. Ihre Entwürfe [= die der Klägerin] erforderten indes in der weit überwiegenden Mehrzahl der Fälle eine erneute vertiefte Befassung durch den Vorgesetzten, die häufig eklatante Mängel in der Sachbearbeitung erkennbar werden ließ. Die Mängel sind Ihrer Mandantin zum einen durch Rückgabe der mit detaillierten Korrekturen versehenen Entwürfe, zum anderen in intensiven Gesprächen über ihre Arbeitsleistung vor Augen geführt worden.“
Damit hat der Beklagte die Bewertung des Leistungsmerkmals „Arbeitsgüte“ ausreichend plausibilisiert und dessen herausgehobene Bedeutung für die Tätigkeit einer Referentin betont. Es wird klar zum Ausdruck gebracht, dass die Klägerin die von einer Referentin zwingend (…..muss in der Lage sein …) zu erfüllenden Anforderungen häufig nicht erfüllt hat. Die „Zusammenfassende Würdigung“ in der streitgegenständlichen Beurteilung stimmt mit dieser Wertung überein. Sie stellt ebenfalls – selbstständig tragend – die besondere Bedeutung des Merkmals „Arbeitsgüte“ für die Tätigkeit einer Referentin heraus und macht deutlich, dass die dort bestehenden Defizite nach Einschätzung des Beurteilers auch unter Berücksichtigung anderer Einzelmerkmale im Quervergleich mit den Mitgliedern der Vergleichsgruppe kein besseres Gesamturteil als „befriedigend“ rechtfertigen. Dass der Beurteiler hiermit den ihm zukommenden Wertungsspielraum überschritten hätte, ist nicht ersichtlich.
Dass der Beurteiler, wie die Klägerin meint, durch ein einziges Merkmal, das der „Arbeitsgüte“, die gesamte Leistungs- und Befähigungsbeurteilung im Übrigen entwertet hat, trifft nicht zu. Die Klägerin übersieht, dass sich die Bewertung des Leistungsmerkmals „Arbeitsweise“ (mit 3 Punkten) ebenfalls zwanglos mit dem Gesamturteil „befriedigend“ vereinbaren lässt. Dass im Übrigen Diskrepanzen zwischen den Einzelmerkmalen und dem Gesamturteil bestehen, ist darauf zurückzuführen, dass Letzteres, wie oben ausgeführt, eben nicht das Ergebnis einer arithmetischen Mittelung sein darf, sondern auf einer nochmaligen Gewichtung und Abwägung beruhen muss, deren Resultat durch die Bewertung der Einzelmerkmale nicht vorgegeben wird.
Soweit die Klägerin sich im vorliegenden Zusammenhang auf die über- bzw. weit überdurchschnittliche Bewertung von Einzelmerkmalen beruft, die mit dem Leistungsmerkmal „Arbeitsgüte“ verwandt seien, wird ebenfalls kein Plausibilitätsdefizit aufgezeigt. Die dem Vorbringen offenbar zugrundeliegende Annahme, dass alle diese Merkmale
– von der Klägerin genannt sind „Auffassungsgabe und AnaIysefähigkeit“, „Entscheidungsfähigkeit“, „Verhandlungs- und Durchsetzungsfahigkeit“ sowie „Arbeitsweise“ –
nur mehr oder weniger gleich bewertet werden dürften, überzeugt nicht. Wie sich den jeweiligen Unterpunkten, die den Inhalt der Einzelmerkmale näher beschreiben, entnehmen lässt, ist die „Arbeitsgüte“ allenfalls eine Teilkomponente anderer Einzelmerkmale. Defizite bei der „Arbeitsgüte“ schlagen daher im Rahmen der Bewertung dieser anderen Merkmale nicht in der Weise durch, dass sich die Ergebnisse auch nur annähernd entsprechen müssten. Anderenfalls wäre eine differenzierende Bewertung der Einzelmerkmale nicht möglich und müsste alles einem „Leitmerkmal“ untergeordnet werden.
2. Die Behauptung der Klägerin, die Bewertung des Leistungsmerkmals „Arbeitsgüte“ sei nicht plausibel, weil der Beklagte erneut, wie in der vorherigen Beurteilung, die gebotene retrospektive – das heißt ausschließlich die von ihr als Referentin in der Besoldungsgruppe A 15 im Beurteilungszeitraum gezeigte Leistung in den Blick nehmende – Betrachtung mit einer Eignungsprognose bezogen auf die Anforderungen an eine Referatsleitung vermischt und damit einen falschen Maßstab angewandt habe, ist haltlos. Weder der streitgegenständlichen Beurteilung noch dem Sachvortrag des Beklagten im vorliegenden Klageverfahren lassen sich hierfür – anders als noch im vorangegangenen Verfahren – irgendwelche Anhaltspunkte entnehmen. In der „Zusammenfassenden Würdigung“ der streitgegenständlichen Beurteilung wird allein auf die für eine Referentin geltenden Anforderungen abgestellt. Soweit die Klägerin als Beleg für die Richtigkeit ihrer Ansicht Ausführungen des Beklagten in dem Bescheid vom 27. Januar 2015 zitiert, wird damit lediglich die Fehlerhaftigkeit der vorherigen Beurteilung aufgezeigt, die jedoch gerade der Grund für ihre Aufhebung und die Neubeurteilung war. Es liegt auf der Hand, dass der Bescheid vom 27. Januar 2015 für die Frage, ob die erneute Beurteilung an dem gleichen Fehler leidet, nichts hergibt. Tatsächlich geht die Klägerin offenbar allein deshalb von einer Fehlerwiederholung aus, weil auch in der erneuten Beurteilung das Leistungsmerkmal „Arbeitsgüte“ nur mit zwei Punkten – und damit genauso wie in der aufgehobenen Beurteilung – bewertet wird. Die dem zugrundeliegende Annahme, bei Ausräumung des Fehlers, also einer ausschließlich retrospektiven Betrachtung der im innegehabten Statusamt gezeigten Leistung, sei das Merkmal „Arbeitsgüte“ zwingend besser zu bewerten, ist jedoch unzutreffend. Insbesondere hat das Verwaltungsgericht in den Entscheidungsgründen seines Urteils vom 2. Dezember 2016 keine dahingehenden Vorgaben, die vom Beklagten zu beachten gewesen wären, gemacht, sondern den dem Beklagten zukommenden Beurteilungsspielraum gewahrt. Mithin war die Bewertung des Leistungsmerkmals „Arbeitsgüte“ in keiner Weise vorgegeben, sondern von dem Beurteiler in einem persönlichen Akt wertender Erkenntnis selbst vorzunehmen. Dabei musste der Beurteiler von der von ihm im Beurteilungszeitraum tatsächlich beobachteten – und von der Klägerin nicht substantiiert bestrittenen – Verschlechterung der Leistungen im Bereich „Arbeitsgüte“ (siehe die Ausführungen in der „Zusammenfassenden Würdigung“) ausgehen. Dass er diese Verschlechterung dann auch mit einer schlechteren Bewertung des betreffenden Leistungsmerkmals in der dienstlichen Beurteilung zum Ausdruck gebracht hat, ist nicht unplausibel, sondern folgerichtig. Alles andere wäre ein Verstoß gegen das Gebot der Beurteilungswahrheit.
3. Der Umstand, dass der in der „Zusammenfassenden Würdigung“ der aufgehobenen Beurteilung enthaltene Passus
„Bei weiterer Festigung ihrer fachlichen Kompetenz wird sie [= die Klägerin] für die Übertragung eigener Verantwortung in Betracht kommen“
in der „Zusammenfassenden Würdigung“ der Neubeurteilung weggefallen ist, führt nicht zu deren Rechtswidrigkeit. Vielmehr ist die Streichung dieses Satzes die Konsequenz daraus, dass das Gericht im vorangegangenen Urteil die in der „Zusammenfassenden Würdigung“ der aufgehobenen Beurteilung erfolgte zukunftsbezogene Betrachtung beanstandet hatte. Abgesehen davon führt der Beklagte in der Klageerwiderung zutreffend aus, dass es mit Blick auf die Herleitung und Begründung des Gesamturteils nicht geboten ist, der Klägerin etwas in Aussicht zu stellen. Im Gegenteil wäre es eher widersprüchlich, ihr einerseits zu attestieren, dass sie für die Übertragung eigener Verantwortung in Betracht komme, ihr andererseits aber die Beförderungseignung nicht zuzuerkennen.
4. Zu der von der Klägerin für überraschend gehaltenen Form der Schlusszeichnung hat der Beklagte unwidersprochen vorgetragen, dass es im Beurteilungszeitraum nicht der Praxis des Ministeriums der Finanzen entsprochen habe, auch bei einer Nicht-Abweichung unter dem Punkt D „Schlusszeichnung“ die Rubriken „Gesamturteil im Ministerialdienst“ und „Beförderungseignung“ auszufüllen, und dass es sich bei der abweichenden Handhabung in der aufgehobenen Beurteilung um einen Fehler im Einzelfall gehandelt habe, der nunmehr ausgeräumt worden sei. Für die Richtigkeit dieses Sachvortrags spricht, dass es keinen nachvollziehbaren Grund gibt, das Gesamturteil und den Ausspruch zur Beförderungseignung, die bereits unter „Vl. Ergebnis der Beurteilung“ enthalten sind, im Rahmen der Schlusszeichnung noch einmal zu wiederholen. Ein eigenständiger Erkenntnisgewinn wäre damit nicht verbunden. Dass die Schlusszeichner das Ergebnis übernehmen, ergibt sich bereits daraus, dass die Rubrik „Der Beurteilung wird zugestimmt“ angekreuzt ist.
5. Die Ansicht der Klägerin, dass bloße Tippfehler zur Rechtswidrigkeit einer dienstlichen Beurteilung führen, hält das Gericht für abwegig. Der von der Klägerin zitierten arbeitsgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich hierfür schon deshalb nichts entnehmen, weil dienstliche Beurteilungen und Arbeitszeugnisse nur sehr bedingt vergleichbar sind. Das Zeugnis soll dem Arbeitnehmer als Unterlage für eine neue Bewerbung dienen und somit einen Dritten, der die Einstellung des Zeugnisinhabers erwägt, unterrichten. Einen solchen Drittbezug haben dienstliche Beurteilungen üblicherweise nicht. Abgesehen davon ist die Behauptung, Tippfehler enthielten den Subtext einer Herabqualifizierung, weit hergeholt. Es ist weder von der Klägerin dargelegt noch sonst ersichtlich, inwiefern sich aus den falsch geschriebenen Wörtern „Beurteilugszeitraum[s] und „Beamitn“ eine herabqualifizierende Aussage entnehmen lassen sollte. Für jeden unbefangenen Leser ist ohne weiteres erkennbar, dass der Verfasser sich – ohne irgendeinen Subtext – nur vertippt hat. Wenn überhaupt, sagen die Tippfehler etwas über den Verfasser des Textes aus, nicht über die Klägerin.