Wie bereits in einer Pressemitteilung mitgeteilt, hat das Oberverwaltungsgericht jüngst entschieden, dass pflegebedürftige Beamte und Versorgungsempfänger in Nordrhein-Westfalen nicht auf das Pflegewohngeld als Sozialhilfe verwiesen werden durften, sondern dass auch für Investitionskosten in Pflegeheimen eine entsprechende Beihilfe zu gewähren war.
Die Zuschüsse für gerade diese Investitionskosten hatte das Finanzministerium NRW für die Jahre 2013 bis 2016 aus dem Katalog der Beihilfenverordnung herausgenommen. Dies war rechtswidrig, erklärte nun das Oberverwaltungsgericht.
Das Verfahren hat Strahlkraft: Durchgängige Zuschüsse können nun Versorgungsempfänger des Landes, sowie aller Gemeinden beanspruchen. Rechtsstreitigkeiten über Verjährung und Verwirkung sind aber abzusehen.
Die Entscheidung ist noch nicht rechtskräftig. Das Land Nordrhein-Westfalen kann eine Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision einlegen.
Das angefochtene Urteil wird geändert.
Der Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV) vom … Juli 2013 wird insoweit aufgehoben, als dieser die in dem Grundbescheid des LBV vom … Mai 2013 enthaltene Feststellung zurücknimmt, dass bei der Berechnung der Beihilfe zu den Heimkosten der Rechtsvorgängerin der Kläger unter bestimmten Voraussetzungen auch die Investitionskosten berücksichtigt werden.
[…]
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Die Kläger sind die Erben und Gesamtrechtsnachfolger ihrer am … 1919 geborenen und … 2015 verstorbenen Mutter, Frau x (nachfolgend: vormalige Klägerin). Diese war als Versorgungsempfängerin des Beklagten beihilfeberechtigt mit einem Bemessungssatz von 70 vom Hundert. Sie erhielt als Hinterbliebene ihres im Jahr 1988 verstorbenen Ehemannes nach § 55 BeamtVG gekürzte Versorgungsbezüge in Gestalt von Witwengeld und bezog darüber hinaus eine Witwen- sowie eine eigene Altersrente.
Am … Mai 2013 wurde die vormalige Klägerin im Altenzentrum Haus A […] zur vollstationären Pflege aufgenommen.
Mit (Grund-)Bescheid vom … Mai 2013 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV) den Beginn des Anspruchs auf Zahlung der Beihilfe gemäß § 5 Abs. 5 der Verordnung über Beihilfen in Geburts-, Krankheits-, Pflege und Todesfällen (Beihilfenverordnung – BVO NRW) in der damals gültigen Fassung auf den 6. Mai 2013 fest. Weiter war in diesem Bescheid u. a. Folgendes bestimmt:
„Zu den Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich der Investitionskosten wird keine Beihilfe gewährt, es sei denn, dass diese nach Anrechnung des zustehenden Pflegewohngeldes einen Eigenanteil des Einkommens übersteigen.“
Nachdem der Träger der Pflegeeinrichtung der vormaligen Klägerin unter Abzug der Leistungen der Pflegekasse bezogen auf die Heimkosten (einschließlich Unterkunft, Verpflegung und Investitionskosten) im Monat Mai 2013 einen Betrag von 2.280,12 Euro in Rechnung gestellt hatte, beantragte diese durch ihre bevollmächtigte Tochter unter dem … Juni 2013 die Gewährung von Beihilfe zu den betroffenen Aufwendungen mit dem Hinweis, dass sich die Gesamtkosten auf 2.791,62 Euro beliefen.
Mit Beihilfebescheid vom … Juli 2013 erkannte das LBV insoweit die Pflegekosten in Höhe von 1.226,26 Euro als beihilfefähig an und gewährte nach dem persönlichen Bemessungssatz der vormaligen Klägerin eine Beihilfe in Höhe von 858,38 Euro. Zu den Aufwendungen für Unterkunfts-, Verpflegungs- und Investitionskosten gewährte es hingegen nach einer die Investitionskosten aussparenden Eigenanteilsberechnung keine Beihilfe.
Dagegen erhob die vormalige Klägerin unter dem … Juli 2013 Widerspruch. Sie rügte Berechnungsfehler und wandte sich namentlich gegen die unterbliebene Berücksichtigung der Unterkunfts-, Verpflegungs- und Investitionskosten.
Mit Rechnung vom … Juli 2013 forderte das Altenzentrum Haus A von der vormaligen Klägerin für die stationäre Pflege an 30 Tagen im Monat Juni 2013 unter Anrechnung des Pflegekassenanteils eine Summe von 2.440,20 Euro. Dieser Summe lagen die jeweiligen Tagessätze für Pflegekosten (46,70 Euro), für die Ausbildungsumlage (2,35 Euro), die Unterkunft (17,54 Euro), die Verpflegung (13,50 Euro) und die Investitionskosten (18,30 Euro) zugrunde. Die Investitionskosten beliefen sich für den betreffenden Monat auf insgesamt 549,00 Euro.
Auf den diesbezüglichen Beihilfeantrag vom … Juli 2013 gewährte das LBV mit Bescheid vom … Juli 2013 unter Anerkennung der Beihilfefähigkeit der Pflegekosten in Höhe von 1.471 ‚50 Euro eine Beihilfe in Höhe von 1.030,05 Euro. Zu Unterkunft und Verpflegung wurde keine Beihilfe gewährt, weil nach der durchgeführten Eigenanteilsberechnung der von der vormaligen Klägerin einzusetzende Anteil ihres Monatseinkommens (70 Prozent der Versorgungsbezüge und der Altersrente) diese Kosten überstieg. In seinem Bescheid führte das LBV ergänzend aus, dass Investitionskosten, die im Rahmen von pflegebedingten Leistungen nach dem 31. Dezember 2012 berechnet würden, unberücksichtigt blieben.
Gegen diesen Bescheid erhob die vormalige Klägerin unter dem … Juli 2013 Widerspruch. Sie machte u. a. geltend, die vollständige Nichtberücksichtigung des Aufwendungspostens Investitionskosten widerspreche dem Inhalt des Bescheides des LBV vom 28. Mai 2013. Außerdem müssten ihr nach einem Urteil des „Bundesgerichts“ (gemeint wohl: des Bundesverwaltungsgerichts) 30 Prozent ihrer Versorgung verbleiben. Mit demselben Widerspruch wandte sie sich gegen einen weiteren Bescheid des LBV vom 15. Juli 2013, der die Zahlung von Abschlägen ab dem 1. Juli 2013 für die Dauer von sechs Monaten zum Inhalt hatte. Die dort festgesetzten Abschläge (1.000,00 Euro pro Monat) müssten ebenfalls angepasst werden.
Mit zwei (Änderungs-)Beihilfebescheiden jeweils vom … Juli 2013 gewährte das LBV der vormaligen Klägerin nach Überprüfung und Nachberechnung weitere Beihilfeleistungen in Höhe von 437,09 Euro (für Mai 2013) sowie von 475,45 Euro (für Juni 2013). Eine Berechnung dieser Leistungen war den Bescheiden nicht beigefügt. Aus einem gesonderten Schreiben vom 25. Juli 2013 ergibt sich, dass es sich jeweils um Beihilfe zu den in den Monaten Mai und Juni 2013 angefallenen Investitionskosten unter Berücksichtigung des rechnerisch unverändert gebliebenen Eigenanteils von 70 Prozent des Einkommens handelt. Das LBV erklärte hier u.a. ergänzend, dass in dem Bescheid vom … Mai 2013 betreffend die Investitionskosten versehentlich ein überholter und nicht mehr zutreffender Textbaustein Verwendung gefunden habe. Aus Gründen des Vertrauensschutzes würden die insoweit begehrten Leistungen aber an die vormalige Klägerin ausgezahlt. Eine detaillierte Begründung werde mit separaten Widerspruchsbescheiden erfolgen.
Mit Widerspruchsbescheid vom … Juli 2013 – der Klageschrift zufolge zugestellt am 29. Juli 2013 – wies das LBV die Widersprüche vom … und … Juli 2013 als unbegründet zurück. Die angegriffenen Bescheide einschließlich desjenigen über die Höhe der ab Juli 2013 geltenden monatlichen Abschlagszahlung würden „nach Erteilung der weiteren Bescheide vom 24. Juli 2013“ aufrechterhalten. Im Rahmen der Begründung des Widerspruchsbescheides führte das LBV u. a. aus: § 5 c Abs. 2 BVO NRW in der geltenden Fassung schließe eine Berücksichtigung der Investitionskosten bei der Beihilfeberechnung ab Januar 2013 aus. Leider habe insoweit in dem Bescheid vom … Mai 2013 ein überholter Textbaustein Verwendung gefunden. Der Bescheid vom … Mai 2013 werde insoweit aufgehoben, als damit Investitionskosten bei der Beihilfeberechnung unter Anrechnung des Pflegewohngeldes berücksichtigt würden. Wegen des fehlerhaften Bescheids werde der vormaligen Klägerin aber gleichzeitig betreffend die für Mai und Juni 2013 im Heim angefallenen Investitionskosten Vertrauensschutz gewährt. Die angefochtenen Beihilfebescheide seien entsprechend nachberechnet worden. Da die Investitionskosten aber für weitere Beihilfeabrechnungen (ab Juli 2013) unberücksichtigt bleiben müssten, mache zur Vermeidung evtl. Rückforderungen eine Erhöhung des Abschlagsbetrages keinen Sinn.
Die vormalige Klägerin hat hiergegen am 29. August 2013 Klage erhoben und vorgetragen: Gegenstand ihrer Klage sei die Beihilfe für die vom Pflegeheim in Rechnung gestellten Investitionskosten ab Juli 2013. Der Beklagte habe mit seinem Widerspruchsbescheid vom … Juli 2013 die in dem Bescheid vom … Mai 2013 insoweit enthaltene Regelung zu Unrecht aufgehoben. Richtigerweise sei ihr zu den Investitionskosten Beihilfe zu bewilligen, weil diese Kosten zusammen mit den Unterkunfts- und Verpflegungskosten den von ihr aus ihrem Einkommen zu tragenden Eigenanteil überstiegen. Ein solcher Anspruch folge nach der Änderung des § 5c Abs. 2 BVO NRW aus § 12 Abs. 5 Buchstabe c) BVO NRW 2013. Hiernach könnten die Bemessungssätze im Einzelfall in besonderen Ausnahmefällen erhöht werden. Dies gelte unabhängig von der Einordnung der Investitionskosten als beihilfefähige oder sonstige Aufwendungen. Insoweit sei auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Januar 2012 2 C 24.10 – zu verweisen, in dem ausgeführt werde, dass ein besonderer Ausnahmefall bei verfassungskonformer Auslegung des Begriffs anzunehmen sei, wenn die Regelalimentation des Beamten oder Versorgungsempfängers nach Abzug der Pflegekosten nicht mehr ausreiche, um den amtsangemessenen Lebensunterhalt zu bestreiten. Unter Bezugnahme auf dieses Urteil habe das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) in einem Beschluss vom 13. März 2013 1 B 1484/12 ausgeführt, der Bemessungssatz für beihilfefähige Aufwendungen sei anzupassen, wenn nach Abzug aller pflegebedingt entstehenden Aufwendungen kein angemessener Lebensunterhalt mehr verbleibe. Dies ergebe auch deswegen Sinn, weil die Alimentation, des Beihilfeberechtigten nicht nur durch solche Aufwendungen geschmälert werde, die beihilfefähig seien, sondern gerade auch durch diejenigen, welche im Rahmen des Beihilferechts ansonsten nicht erstattet würden. Um solche Kosten handele es sich bei den Unterkunfts- und Verpflegungskosten sowie bei den Investitionskosten. Denn der pflegebedürftige Beihilfeberechtigte könne die für ihn notwendigen Pflegeleistungen nur erlangen, wenn er auch diese Posten dem Pflegeleistungserbringer erstatte. Im vorliegenden Fall werde die Alimentation nach Abzug der Gesamtkosten der Heimpflege nicht nur vollständig aufgezehrt, sondern es entstehe sogar ein Fehlbetrag von rund 600 Euro monatlich. Hierdurch werde der Grundgedanke des Alimentationsprinzips ad absurdum geführt.
Die vormalige Klägerin hat beantragt,
den Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen vom … Juli 2013 insoweit aufzuheben, als mit diesem für die Zeit ab dem 1. Juli 2013 festgestellt worden ist, dass Investitionskosten bei der Berechnung der Beihilfe zu ihren Heimkosten nicht berücksichtigt werden.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hat vorgetragen: Für eine Berücksichtigung der Investitionskosten fehle es an der erforderlichen Rechtsgrundlage. Diese seien nach § 5 c Abs. 2 Satz 1 BVO NRW (Fassung 2013) nicht beihilfefähig und zum 1. Juli 2013 auch nicht mehr in die nach dem Satz 2 dieser Vorschrift vorzunehmende Eigenanteilsberechnung und Zahlung des den Eigenanteil übersteigenden Betrages einzubeziehen gewesen. Eine Erhöhung des Bemessungssatzes gemäß § 12 Abs. 5 Nr. 3 (gemeint ist wohl: Buchstabe c) BVO NRW komme nicht in Betracht, weil es sich bei den Investitionskosten nicht um Krankheits- und Pflegekosten, sondern um nicht beihilfefähige Kosten der Lebensführung handele. Die genannte Vorschrift greife auch dann nicht ein, wenn bei notwendiger stationärer Pflege der angemessene Lebensunterhalt durch die Alimentation nicht mehr sichergestellt sei. Denn das Beihilfenrecht sei nicht geeignet, eventuelle Lücken in der Beamtenversorgung im Pflegefall auszugleichen.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die erhobene Anfechtungsklage als unbegründet abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Widerspruchsbescheid vom … Juli 2013 habe zu Recht die Feststellung getroffen, dass Investitionskosten bei der Berechnung der Beihilfe zu den Heimkosten nicht berücksichtigt würden. Dafür gebe es nämlich keine Rechtsgrundlage. So nehme § 5c Abs. 2 Satz 2 BVO NRW Fassung 2013 die Investitionskosten ausdrücklich vom Geltungsbereich dieser Vorschrift aus. Deshalb verbiete sich auch eine erweiternde Auslegung oder analoge Anwendung dieser Norm. Die Investitionskosten könnten auch nicht mittelbar im Wege einer Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes nach § 12 Abs. 5 Buchst. c BVO NRW Berücksichtigung finden. Denn diese Erhöhungsmöglichkeit beziehe sich ausschließlich auf beihilfefähige Aufwendungen. Die insoweit mit dem Klagevorbringen in Bezug genommenen Gerichtsentscheidungen seien zum einen zu einer früheren Rechtslage ergangen und beträfen zum anderen nicht die Investitionskosten als eigenständige Position. Schließlich ergebe sich ein Anspruch auf Berücksichtigung der Investitionskosten im Rahmen der Beihilfe auch nicht ausnahmsweise unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Beklagten. Eine Verletzung des Kernbereichs bzw. Wesenskerns dieser Pflicht könne hier nicht angenommen werden. Zwar habe die vormalige Klägerin unter Berücksichtigung der Kostenbelastung durch die Unterkunfts- und Verpflegungskosten nicht auch noch die (vollen) Investitionskosten aus der Alimentation tragen können. Bei diesen handele sich aber nicht um unvermeidbare Kosten, da hierzu grundsätzlich hätte Pflegewohngeld beantragt werden können. Sollte der vormaligen Klägerin im fraglichen Zeitpunkt ein Vermögen oberhalb des Schonbetrages von 10.000 Euro zugestanden haben, wäre es ihr zumutbar gewesen, das vorhandene Vermögen zur Begleichung der Investitionskosten bis zu einer gewissen Schongrenze aufzuzehren. Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebiete es nicht, sie in dieser Situation vom Vermögenseinsatz zu verschonen, zumal der Vermögenseinsatz in der Regel nicht dauerhaft sei und er sich nicht auf krankheits- oder pflegebedingte Auswendungen beziehe, sondern der Begleichung von Kosten der allgemeinen Lebensführung diene.
Die vormalige Klägerin hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung fristgerecht eingelegt und begründet. Nach ihrem Tod haben ihre Erben, die Kläger, das Verfahren weitergeführt.
Zur Begründung der Berufung machen die Kläger unter ergänzender Bezugnahme auf das bisherige Klagevorbringen im Wesentlichen geltend: Der zum 1. Januar 2013 erfolgte Ausschluss der Berücksichtigung der Investitionskosten bei der Beihilfegewährung, auf den sich der Beklagte im Kern berufe, sei nur wirksam, wenn er nicht gegen höherrangiges Recht verstoße. Gerade in diesem Punkt bestünden aber erhebliche Rechtsbedenken. Beihilferechtliche Leistungsausschlüsse und -begrenzungen müssten unter Geltung des gegenwärtig praktizierten „Mischsystems“ den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, die in ihrem Kernbereich durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützte Fürsorgepflicht, die bestehenden Bezüge der Beihilfegewährung zu der gleichfalls mit Verfassungsrang ausgestatteten Alimentationspflicht des Dienstherrn und letztlich auch den Grundsatz vom Gesetzesvorbehalt beachten. Die Pflicht zur Sicherstellung des amtsangemessenen Lebensunterhalts der Beamten und Versorgungsempfänger sei dabei nicht auf gewöhnliche Lebenssituationen beschränkt, sondern erstrecke sich auch auf besondere Lebenslagen, die – wie etwa Krankheit oder insbesondere dauernde Pflegebedürftigkeit – einen erhöhten Bedarf begründeten. Diese besonderen Lebenssituationen müssten die Betroffenen finanziell bewältigen können, ohne dass der amtsangemessene Lebensunterhalt beeinträchtigt werde. Beamte oder Versorgungsempfänger dürften weder bei der Beurteilung des nach Abzug der Krankheits- und/oder Pflegekosten verbleibenden Lebensunterhalts noch bezüglich der Frage der Zumutbarkeit der Eigenvorsorge auf sonstiges Einkommen oder Vermögen verwiesen werden. Der Gestaltungsspielraum des Dienstherrn bei der Bestimmung des Umfangs von ergänzender Beihilfe und notwendiger Eigenvorsorge bei stetig steigenden Kosten einerseits und die Wechselbezüglichkeit von Alimentation sowie ergänzender Beihilfe andererseits geböten es außerdem, dass der parlamentarische Gesetzgeber selbst die Verantwortung für erhebliche Eingriffe in den erreichten Beihilfe- und Vorsorgestandard übernehme. Die angefochtene Entscheidung werde dem nicht gerecht. Sie verweise die vormalige Klägerin ausschließlich auf das zu beantragende Pflegewohngeld bzw. – bei einem wie hier vorhandenen Vermögen jenseits des insoweit geltenden Schonbetrages – auf das „Abschmelzen“ vorhandenen Sparvermögens. Das Berufungsverfahren diene dem Ziel zu klären, ob solches – zumal als Folge eines einfachen Exekutivakts – rechtlich zulässig sei. Schließlich habe das Verwaltungsgericht auch unberücksichtigt gelassen, dass sich die vormalige Klägerin, die bei Beginn der stationären Heimpflege bereits 94 Jahre alt gewesen sei, gar nicht mehr (etwa durch Erwerb von Einkommen oder Vermögen) auf den zum 1. Januar 2013 eingetretenen Ausschluss der lnventionskosten von der Beihilfegewährung habe einstellen können.
Die Kläger beantragen,
das angefochtene Urteil zu ändern und den Widerspruchsbescheid des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV) vom … Juli 2013 insoweit aufzuheben, als dieser die in dem Grundbescheid des LBV vom … Mai 2013 enthaltene Feststellung zurücknimmt, dass bei der Berechnung der Beihilfe zu den Heimkosten der Rechtsvorgängerin der Kläger unter bestimmten Voraussetzungen auch die Investitionskosten berücksichtigt werden.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er verteidigt das angefochtene Urteil und macht sich dessen Argumentation im Wesentlichen zu Eigen. Eine Verletzung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn und auch des Alimentationsgrundsatzes liege hier insbesondere deswegen nicht vor, weil mit den Investitionskosten Kosten der allgemeinen Lebensführung in Rede stünden. Diese würden von den von den Klägern ins Feld geführten Verfassungsprinzipien schon gar nicht erfasst.
Hinsichtlich des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf das Protokoll der öffentlichen Sitzung des Senats vom 7. September 2013 (* offensichtlicher Tippfehler im Original: wohl 2017) verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahrensakte 26 L 2617/13 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (3 Hefte) Bezug genommen.
Entscheidunsgründe
Die zulässige Berufung der Kläger hat Erfolg.
1. Die erstinstanzlich erhobene und im Berufungsverfahren weiterverfolgte Klage ist als Anfechtungsklage statthaft und zulässig. Die Kläger können aufgrund der Besonderheiten des vorliegenden Falles ihr Rechtsschutzziel ausnahmsweise im Wege einer Anfechtungsklage erreichen.
Der in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht gestellte Klageantrag, den Widerspruchsbescheid des LBV vom … Juli 2013 insoweit aufzuheben, als dieser feststellt, dass die Investitionskosten bei der Berechnung der Beihilfe zu den Heimkosten der vormaligen Klägerin nicht berücksichtigt werden können, zielt bei sachgerechter und verständiger Auslegung der Sache nach erkennbar auf die Beseitigung der in dem Widerspruchsbescheid insoweit enthaltenen – über den eigentlichen Gegenstand des Widerspruchsverfahrens hinausgehenden – Teilaufhebung der in dem Grundbescheid vom … Mai 2013 – auch nach der Auffassung des Beklagten mit Regelungswirkung – getroffenen Feststellung zur beihilferechtlichen Berücksichtigungsfähigkeit der Investitionskosten, und zwar mit dem Ziel, den Grundbescheid mit diesem ursprünglichen, für die Kläger günstigeren Inhalt wiederherzustellen. Bei dieser Sachlage bedarf es nicht einer auf die Gewährung weiterer Beihilfeleistungen gerichteten Verpflichtungsklage.
Auch der Umstand, dass die vormalige Klägerin gegen die Teilaufhebung des Grundbescheides, die sie erstmalig beschwerte, keinen Widerspruch erhoben hat, steht der Zulässigkeit der Klage nicht entgegen. Der Beklagte hat im Rahmen der Begründung seines Widerspruchsbescheides vom … Juli 2013 insoweit zur Sache bereits einen eindeutigen Rechtsstandpunkt eingenommen. Die Durchführung eines Vorverfahrens war daher von vornherein sinn- und zwecklos. Darüber hinaus hat sich der Beklagte auch auf die Klage eingelassen, ohne ihre fehlende Zulässigkeit zu rügen.
Die Kläger sind als Erben und Gesamtrechtsnachfolger ihrer im Jahr 2015 verstorbenen Mutter, der vormaligen Klägerin, auch befugt, den Klageanspruch im eigenen Namen vor Gericht weiter zu verfolgen. Ihre Klagebefugnis folgt aus dem Umstand, dass Beihilfeansprüche, die – wie hier – vor dem Tod des Beihilfeberechtigten entstanden sind, nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nach den erbrechtlichen Regeln (§§ 1922 ff. BGB) auf die Erben übergehen, solange der zuständige Gesetzgeber deren Vererblichkeit nicht ausdrücklich ausgeschlossen hat.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 2010 – 2 C 77.08 -‚ juris, Rn. 16, sowie Beschluss vom 23. August 2010 – 2 B 13.10, juris, Rn. 6.
II. Die Klage ist auch begründet.
Die in dem Widerspruchsbescheid des LBV vom … Juli 2013 erfolgte Aufhebung der in dem (Grund-)Bescheid des LBV vom … Mai 2013 enthaltenen – das künftige Rechtsverhältnis zwischen dem Beklagten und der vormaligen Klägerin regelnden – Feststellung, dass unter bestimmten Voraussetzungen neben den Kosten für Unterkunft und Verpflegung auch (zugehörige) Investitionskosten bei der Berechnung der Beihilfe zu den Heimkosten der vormaligen Klägerin berücksichtigt werden, ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Der Beklagte durfte diese begünstigende Feststellung zur beihilferechtlichen Behandlung der Investitionskosten nicht nach dem – hier allein in Betracht zu ziehenden – § 48 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 VwVfG NRW zurücknehmen. Widerrufsgründe im Sinne des § 49 Abs. 2 oder 3 VwVfG NRW sind nicht ersichtlich.
Nach § 48 Abs. 1 Sätze 1 und 2 VwVfG NRW kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder – wie hier – bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 – hier insbesondere unter Berücksichtigung von Vertrauensschutzgesichtspunkten – zurückgenommen werden. Die Voraussetzungen für eine Rücknahme lagen im maßgeblichen Zeitpunkt der Rücknahmeentscheidung nicht vor. Es fehlt bereits an der Rechtswidrigkeit der Feststellung zur beihilferechtlichen Berücksichtigungsfähigkeit der Investitionskosten in dem Grundbescheid vom … Mai 2013. Diese entsprach vielmehr entgegen der Auffassung des Beklagten dem damals geltenden Recht. Die vom Beklagten für seine Auffassung herangezogene beihilferechtliche Vorschrift des § 5c Abs. 2 Satz 2 BVO NRW in der Fassung des Art. 1 Nr. 10 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012, „in Kraft gesetzt“ zum 1. Januar 2013 (im Folgenden: BVO NRW 2013), hat keine Wirksamkeit erlangt. Die dort normierte Streichung der beihilferechtlichen Berücksichtigungsfähigkeit der im Rahmen stationärer Pflege anfallenden Aufwendungen für Investitionskosten ist nichtig, denn sie verstößt gegen höherrangiges Recht (dazu 1.). Infolgedessen hat die zuvor geltende Regelung des § 5c BVO NRW in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2011, gültig ab dem 1. Januar 2012 (im Folgenden: BVO NRW 2012), weiterhin Bestand gehabt. Die in Rede stehende Feststellung in dem (Grund-)Bescheid vom … Mai 2013 entspricht inhaltlich dieser Vorschrift (dazu 2.).
1. Die für die Zeit ab dem 1. Januar 2013 erfolgte vollständige Streichung der Möglichkeit, im Einzelfall die bei der vollstationären Pflege anfallenden Investitionskosten im Rahmen der Beihilfe geltend zu machen, ist unwirksam. Der Verordnungsgeber erfüllt damit nicht mehr seine Verpflichtung, der Fürsorgepflicht entsprechende normative Vorkehrungen zu treffen (dazu a.). Ein fürsorgepflichtgemäßes Ergebnis kann nicht durch die Anwendung einer vorhandenen Härtefallregelung erreicht werden (dazu b.). Der vollständige Ausschluss der Investitionskosten lässt sich auch weder mit dem Hinweis rechtfertigen, es handele sich hierbei um grundsätzlich aus der Regelalimentation aufzubringende Kosten der allgemeinen Lebensführung, noch mit der Zielsetzung, die Beamten den gesetzlich Versicherten gleichzustellen (dazu c.).
Vgl. allgemein zu den Anforderungen an einen Leistungsausschluss: OVG NRW, Urteile vom 20. Juni 2013 – 1 A 334/11 -‚ juris, Rn. 43, und vom 12. September 2014 – 1 A 1601/13 -‚ juris, Rn. 32 ff.
a. Der Ausschluss der Investitionskosten von der Beilhilfe wird der verfassungsrechtlich verankerten Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht gerecht.
aa. Die Fürsorgepflicht ergänzt die ebenfalls durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn. Sie verlangt weder, dass Aufwendungen der Beamten in Krankheitsfällen durch Leistungen einer beihilfekonformen Krankenversicherung und ergänzende Beihilfen vollständig gedeckt werden, noch, dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vollem Umfang versicherbar sind.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 2 BvR 1053/98, juris, Rn. 29; BVerwG, Urteile vom 26. August 2009 – 2 C 62.08 -‚ juris, Rn. 14, vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 -‚ juris, Rn. 13, und vom 28. Mai 2008 – 2 C 24.07 -‚ juris, Rn. 23.
Im Grundsatz konkretisieren die Beihilfevorschriften das, was der Dienstherr auf Grund seiner Fürsorgepflicht an Leistungen u. a. in Krankheits- und Pflegefallen für geboten und angemessen ansieht. Die systembedingt regelmäßig auftretenden Typisierungen im Beihilfebereich führen zwangsläufig zu Härten, Unebenheiten und Friktionen in einzelnen von der jeweiligen Regelung betroffenen Fällen, die aus Gründen der Gleichbehandlung allerdings grundsätzlich hinzunehmen sind.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009 – 1 A 1524/08 -‚ juris, Rn. 77 ff.
Die Fürsorgepflicht hält den Dienstherrn jedoch dazu an, Beihilfe für notwendige und angemessene Aufwendungen im Krankheitsfall nicht ohne Rücksicht auf die wirtschaftlichen Folgen für den Beamten auszuschließen. Er muss im Blick behalten, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familie nicht gefährdet werden darf.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 – 2 BvR 1053/98 -‚ juris, Rn. 30; BVerwG, Urteile vom 26. August 2009 – 2 C 62.08 -‚ juris, Rn. 17., und vom 26. Juni 2008 2 C 2.07, juris, Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2013 – 1 A 334/11 -‚ juris, Rn. 52.
Im Falle des auch vorliegend praktizierten Mischsystems aus Eigenvorsorge und ergänzender Beihilfe müssen beide aufeinander bezogenen Elemente der Fürsorgepflicht gerecht werden. Der Dienstherr darf dem Beamten namentlich nicht immer mehr Eigenvorsorge abverlangen, ohne ihm im Rahmen der Alimentation auch die finanziellen Mittel dafür bereitzustellen.
Leistungskürzungen und -einschränkungen sind dabei umso kritischer zu würdigen, je mehr dasjenige, was den Beihilfeberechtigten in seiner Gesamtheit abverlangt wird, in die Nähe eines Eingriffs in die amtsangemessene Alimentation rückt. Eine Verletzung der Fürsorgepflicht liegt vor, wenn beihilferechtliche Leistungsbegrenzungen oder Leistungsausschlüsse dazu führen, dass der Beihilfeberechtigte durch krankheits- oder pflegebedingte Aufwendungen in seiner Lebensführung unzumutbar eingeschränkt wird. Das ist dann der Fall, wenn er mit erheblichen krankheits- bzw. pflegebedingten Aufwendungen belastet bleibt, die er nicht durch die Regelalimentation und durch eine zumutbare Eigenvorsorge bewältigen kann.
Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 – 2 BvR 1053/98 -‚ juris, Rn. 29; BVerwG, Urteile vom 24. Januar 2012 – 2 C 24.10 -. juris, Rn. 16, und vom 30. April 2009 2 C 127.07, juris, Rn.9; ferner Beschluss vom 23. August 2010 2 B 13.10, juris, Rn. 16; OVG NRW, Urteile vom 14. August 2013 1 A 1481/10, juris, Rn. 80, und vom 26. November 2009 – 1 A 1524/08 -‚ juris, Rn. 84, 86, und Beschluss vom 14. Dezember 2010 – 1 A 3/09, juris, Rn. 13.
Mit Blick auf solche Fälle muss der Dienstherr jedenfalls bei erkennbarem Anlass abstrakt-generelle Vorkehrungen (z. B. in Form von Härtefallregelungen) treffen, die sicherstellen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen u. a. durch Krankheit nicht gefährdet wird.
bb. Gemessen hieran hat der Senat im Grundsatz keine Bedenken, wenn Beihilfe zu den pflegebedingten Aufwendungen für Unterkunft, Verpflegung und Investitionskosten nur im Einzelfall nach Überschreitung eines (angemessenen) Eigenanteils des Einkommens bzw. der Alimentation des Beihilfeberechtigten geleistet wird. Diese Vorgehensweise entspricht der Doppelnatur dieser Kosten (dazu unten 1. c. aa.). Es bestehen ferner keine Anhaltspunkte, dass die in § 5c Abs. 2 BVO NRW 2012/2013 vorgesehenen Eigenanteile unter Fürsorgepflichtgesichtspunkten zu hoch angesetzt wären.
cc. Mit der vollständigen Streichung der Investitionskosten aus dem Beihilferegime kommt der Verordnungsgeber seiner Verpflichtung, im Krankheits- oder Pflegefall den amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten sicherstellende, normative Vorkehrungen zu treffen, allerdings nicht (mehr) nach. Es ist nicht ausgeschlossen, dass diese Streichung jedenfalls in Einzelfällen zu einer erheblichen und nicht mehr zumutbaren finanziellen Belastung von Beihilfeberechtigten führt. Die pflegebedingten Investitionskosten können sich nach der Erfahrung des Senats in diesem und etlichen vergleichbaren Verfahren monatlich durchaus auf 500,00 Euro und mehr belaufen und damit einen nicht unerheblichen Anteil der Besoldung oder Versorgung ausmachen. So entsprechen Investitionskosten in einer Höhe von 500,00 Euro etwa bei einem Versorgungsempfänger mit der Besoldungsgruppe A 16 (Endstufe) bei einem maximalen Ruhegehaltssatz von 71,75 Prozent schon über 10 Prozent der Bruttoversorgung. Eine solche zusätzliche – und darüber hinaus (für die zumeist nicht näher absehbare Zeitdauer des stationären Heimaufenthalts) dauerhafte – Belastung, die bei Beamten niedrigerer Besoldungsgruppen noch ein ggf. deutlich höheres Gewicht haben dürfte, kann nicht von vorneherein als gering qualifiziert werden.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 – 2 C 36.02, juris, Rn. 17 f., wonach ein Leistungsausschluss, der weniger als ein Prozent der Jahresbezüge ausmacht, als gering zu bewerten ist (Kostendämpfungspauschale Niedersachsen); OVG NRW, Urteil des Senats vom 10. September 2007 – 1 A 4955/05 -‚ juris, Rn. 53.
dd. Anders als der Beklagte meint, können Beihilfeberechtigte nicht generell darauf verwiesen werden, das Pflegewohngeld sei – wohl im Sinne einer „Ersatzbeihilfe“ – gegenüber entsprechenden Beihilfeleistungen vorrangig. Diese Ansicht findet weder im Pflegewohngeldrecht eine Stütze (1), noch steht sie mit den Anforderungen der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht in Einklang (2).
(1) Zwar konnte nach dem – am 15. Oktober 2014 außer Kraft getretenen – Landespflegegesetz NRW (PfG NRW) 1. V. m. der Pflegeeinrichtungsförderungsverordnung (PflFEinrVO) zu den gesondert berechenbaren und berechneten Investitionskosten Pflegewohngeld beantragt werden. Das Pflegewohngeldrecht sieht aber einen Vorrang des Pflegewohngeldes gegenüber der Beihilfe nicht vor, sondern bestimmt (im hier maßgeblichen Zeitraum) im Gegenteil ausdrücklich einen Vorrang der Beihilfeleistungen. Nach § 12 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 PfG NRW wird vollstationären Dauerpflegeeinrichtungen zur Finanzierung ihrer betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen Pflegewohngeld gewährt, wenn das Einkommen und das Vermögen der Heimbewohnerin oder des Heimbewohners zur Finanzierung der Aufwendungen für Investitionskosten ganz oder teilweise nicht ausreicht. Nach § 12 Abs. 3 Satz 2 PfG NRW gelten die Vorschriften des Ersten bis Dritten Abschnitts des Elften Kapitels des SGB XII und der §§ 25 ff. BVG zur Bestimmung des anrechenbaren Einkommens und des Vermögens bei der stationären Hilfe zur Pflege entsprechend. Abweichend hiervon ist bei der Anrechnung des Einkommens ein weiterer Selbstbehalt von 50 Euro monatlich, mindestens jedoch der jeweilige Einkommensüberhang, zu belassen, § 12 Abs. 3 Satz 3 PfG NRW. Die Gewährung von Pflegewohngeld darf zudem nicht abhängig gemacht werden von dem Einsatz oder der Verwertung kleinerer Barbeträge und sonstiger Geldwerte in Höhe von bis zu 10.000 Euro, vgl. § 12 Abs. 3 Satz 4 PfG NRW.
Beihilfeberechtigten Beamten wird Pflegewohngeld dabei nur insoweit gewahrt, als die gesondert berechenbaren Aufwendungen bei der Beihilfegewährung nicht berücksichtigt werden, vgl. § 4 Abs. 2 Satz 6 PflFEinrVO. Diese Vorschrift normiert eine „Deckelung“ des Pflegewohngeldes in den Fällen der Beihilfeberechtigung des Heimbewohners dergestalt, dass der von der Beihilfe gewährte Zuschuss zu den Aufwendungen für Investitionskosten zusammen mit dem Pflegewohngeld die von der Pflegeeinrichtung in Rechnung gestellten Investitionskosten nicht übersteigen darf. Diese Konzeption entspricht der Bezugnahme in § 12 Abs. 3 Satz 3 PfG NRW auf die fiktive oder tatsächliche Sozialhilfebedürftigkeit des Heimbewohners und damit auf den sozialhilferechtlichen Selbsthilfegrund-Satz.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Oktober 2013 – 12 A 212/12 , juris, Rn.34.
Nur der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass § 14 Abs. 2 Satz 1 des ab dem 16. Oktober 2014 geltenden Alten- und Pflegegesetzes NRW (APG NRW) vorsieht, dass Pflegewohngeld u. a. (schon) dann nicht gezahlt wird, wenn die erforderliche Leistung von Dritten oder Trägern anderer Sozialleistungen außerhalb des SGB XII vorgesehen ist. Die Gewährung von Pflegewohngeld scheidet damit nicht – wie zuvor – erst dann und insoweit aus, wenn und als die Beihilfe einen Zuschuss zu den Investitionskosten tatsächlich leistet, sondern schon dann, wenn die Beihilfevorschriften eine solche Leistung vorsehen.
(2) Der generelle Verweis auf das Pflegewohngeld wird auch den Anforderungen der Fürsorgepflicht nicht gerecht. Er missachtet den qualitativen Unterschied, der zwischen staatlicher Hilfe besteht, die – wie das an sozialhilferechtlichen Maßstäben orientierte Pflegewohngeld – der Erhaltung eines Mindestmaßes an sozialer Sicherung aller Bürger dient, und der finanziellen Unterstützung, die der Staat dem ihm gegenüber in einem besonderen Dienst- und Treueverhältnis stehenden Beamten leisten muss.
Vgl. OVG, Urteil vom 26. November 2007 – 1 A 35/06 -‚ juris, Rn. 65 ff. m. w. N.
Letztere muss deutlich vor dem Eintritt der Sozialhilfebedürftigkeit ansetzen.
Der vollständige Rückzug der Beihilfe aus der Erstattung der Investitionskosten unter Hinweis auf die Möglichkeit des Pflegewohngeldes ist zudem deshalb fürsorgepflichtwidrig, weil damit von dem Beamten – jedenfalls mittelbar – der vorrangige Einsatz seines Vermögens bis zu der Schongrenze des § 12 Abs. 3 Satz 4 PfG NRW von 10.000 Euro verlangt wird. Beihilfe für krankheits- oder pflegebedingte Aufwendungen darf indes nicht mit der Begründung verneint werden, der Beamte oder Versorgungsempfänger müsse zunächst sein Vermögen einsetzen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2012 2C24.10, juris, Rn. 18; OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009 – 1 A 1524/08 -‚ juris, Rn. 105.
Unter Beachtung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn darf der Beihilfeberechtigte durch Krankheit oder Pflegebedürftigkeit nämlich nicht in eine zeitlich nicht absehbare Lage geraten, die ihn – insofern dauerhaft – finanziell so überfordern würde, dass etwa vorhandenes Vermögen kontinuierlich aufgezehrt wird.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009 – 1 A 1524/08 -‚ juris, Rn. 102, unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 26. August 2009 – 2 C 62.08 , juris, Rn. 14.
Dass – wie der Beklagte in einem anderen vor dem Senat anhängig gewesenen Verfahren behauptet hat nur ein geringer Teil der beihilfeberechtigten Beamten über Vermögen oberhalb der Schongrenze verfügen soll, ändert nichts daran, dass es solche Beihilfeberechtigte dennoch ersichtlich gibt. Im Übrigen deckt sich diese pauschale Behauptung nicht mit allgemein zugänglichen Erkenntnissen. So sollen nach der als Aufsatz im Monatsbericht März 2016 (S. 61 ff.) veröffentlichten Studie der Deutschen Bundesbank „Vermögen und Finanzen privater Haushalte in Deutschland: Ergebnisse der Vermögensbefragung 2014″ Pensionäre ein Durchschnittssachvermögen (brutto) zwischen 216.100 Euro (Median) und 276.000 Euro (Mittelwert) und zusätzlich noch ein Finanzvermögen (brutto) zwischen 42.200 Euro (Median) und 92.800 Euro (Mittelwert) haben (S. 78 der Studie).
Vgl. .
ee. Es hatten schließlich auch zumindest nicht alle Beihilfeberechtigten Gelegenheit, hinreichende Eigenvorsorge für die neu entstandene Belastung zu treffen. Insoweit kommt es maßgeblich auf den Zeitpunkt an, ab dem konkret damit gerechnet werden musste, dass die in der Summe nicht unwesentlichen Investitionskosten vollständig aus dem Beihilferegime fallen. Eine allgemeine Pflicht zum Abschluss einer sämtliche Heimkosten betreffenden Zusatzversicherung „ins Blaue hinein“ trifft den Beihilfeberechtigten nicht. Eine Kenntnis in dem vorstehenden Sinne kann aber grundsätzlich nicht vor dem 1. Januar 2013 angenommen werden. Denn das hier relevante neue – seit dem 1. Januar 2017 wieder entfallene – Kostenrisiko »Investitionskosten‘ ist erst ab diesem Zeitpunkt und ohne „Vorwarnung“ durch eine bedeutsamere Diskussion der beabsichtigten Neuregelung in der Öffentlichkeit entstanden. Hinzu kommt, dass – wie etwa in dem vorliegenden Fall einer bei Beginn ihrer vollstationären Heimpflege im April 2013 schon 94 Jahre alten Person – zahlreiche hochbetagte Beihilfeberechtigte sich bzw. ihre beihilferechtlich berücksichtigungsfähigen Familienangehörigen zu dem betreffenden Zeitpunkt wegen ihres Alters oder (ggf.) auch wegen einer schon eingetretenen Pflegebedürftigkeit gar nicht mehr zusatzversichern konnten. Davon abgesehen ist auch der in der Alimentation einkalkulierte Durchschnittssatz für die Eigenvorsorge nicht entsprechend angepasst worden.
Vgl. zur grundsätzlichen Frage, ob und ab wann für einen Beamten der Abschluss einer privaten Pflegezusatzversicherung naheliegen kann: OVG NRW, Urteile vom 14. August 2013 1 A 1481/10) juris, Rn. 98, vom 26. November 2009 – 1 A 1524/08, juris, Rn. 101 und vom 26. November 2007 – 1 A 35/06 -‚ juris, Rn. 83 ff.; ferner Beschluss vom 14. Dezember 2010 1 A3/09juris, Rn. 17.
Ob es investitionskostenspezifische Versicherungsangebote überhaupt gegeben hat, ist hier daher letztlich ohne Belang und muss in dem vorliegenden Verfahren nicht geklärt werden.
b. Eine Härtefallregelung, die im Einzelfall zu einer fürsorgepflichtgemäßen Entscheidung führen könnte, ist nicht vorhanden.
Vgl. zu dieser Anforderung: BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 2 C 2.07 -‚ juris, Rn. 15 ff.
aa. Der Verordnungsgeber hat im Rahmen der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 keine spezifische Härtefallregelung für den Wegfall der Einbeziehung der Investitionskosten in die Beihilfeberechnung geschaffen.
bb. Die im nordrhein-westfälischen Beihilfesystem bereits vorhandenen Härtefallregelungen sind nicht geeignet, in Fällen der vorliegenden Art eine im Einzelfallfürsorgepflichtgemäße Entscheidung sicherzustellen. Dies gilt sowohl für § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013/2014 (1) als auch für § 77 Abs. 9 Satz 1 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. April 2009 (GV. NRW. S. 224) – LBG NRW 2009 – (2).
(1) Der Verordnungsgeber kann den Beihilfeberechtigten nicht darauf verweisen, investitionskostenbedingte Härtefälle könnten durch eine Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013 bzw. – betreffend Zeiträume nach dem 1. Januar 2014 nach § 12 Abs. 5 Satz 1 BVO NRW 2014 für die bei der stationären Pflege insoweit allein relevanten Aufwendungen für den Pflegesatz, pflegebedingte Aufwendungen, Aufwendungen der sozialen Betreuung und Aufwendungen für medizinische Behandlungspflege abgemildert werden.
(a) Nach der zuerst genannten – älteren Regelung – kann der jeweils geltende Bemessungssatz gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BVO NRW 2013 in besonderen Ausnahmefällen, die nur bei Anlegung des strengsten Maßstabes anzunehmen sind, mit Zustimmung des Finanzministeriums von der Festsetzungsstelle im Einzelfall erhöht werden.
Eine unmittelbare Anwendung dieser Vorschrift auf die nicht beihilfefähigen Investitionskosten kommt nicht in Betracht, weil ihre Voraussetzungen insoweit in zweierlei Hinsicht nicht erfüllt sind. Zum einen handelt es sich bei den Investitionskosten nicht um beihilfefähige Kosten (vgl. die Bezugnahme von § 12 Abs. 5 Satz 1 BVO NRW 2013 u. a. aufs 12 Abs. 1 Satz 1 BVO NRW 2013). Zum anderen wird die Beihilfe nach § 5c Abs. 2 BVO NRW 2013 gerade nicht nach einem Bemessungssatz geleistet, sondern als Zuschuss gezahlt (vgl. auch § 77 Abs. 7 LBG NRW 2009).
Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Januar 2012 2 C 24.10, juris, Rn. 23; OVG NRW, Urteil vom 26. November 2009 – 1 A 1447/08 -‚ juris, Rn. 52: Mohr/Sabolewski, Beihilfenrecht, Band 1, Stand: Mai 2017, B 1 § 12 Anm. 6.
Die Fürsorgepflicht bezüglich der Investitionskosten kann nach der hier maßgeblichen Rechtslage und -anwendung auch nicht in effektiver Weise – mittelbar – durch eine Beihilfesatzerhöhung nach § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2013 bezogen auf die Aufwendungen nach § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 gewahrt werden. Eine solche Beihilfesatzerhöhung kommt von vorneherein nur dann in Betracht, wenn die pflegebedingten Aufwendungen i. S. d. § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 nicht vollständig erstattet werden. Nach den Angaben des Finanzministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen in den vom Beklagten in dem (ebenfalls vor dem Senat anhängig gewesenen) Verfahren 1 A 3005/15 vorgelegten Stellungnahmen vom 16. September 2013 und vom 31. März 2014 soll nach der Vorstellung des Verordnungsgebers, wie sie in mehreren vor dem Senat anhängig gewesenen Verfahren auch in der konkreten Rechtsanwendung Ausdruck gefunden hat, dieser Fall allenfalls noch ausnahmsweise eintreten können, nämlich wenn die nach § 5c Abs. 1 BVO NRW 2013 beihilfefähigen Aufwendungen über den Höchstgrenzen des Pflegezuschusses liegen (vgl. dazu § Sc Abs. 1 Satz 3 BVO NRW 2014, der dieser Zielrichtung entsprechend gegebenenfalls rückwirkend ab dem 1. Januar 2013 angewandt wurde). Der intendierte Regelfall ist damit – im Zusammenspiel mit den Leistungen der Pflegekassen – die vollständige Abdeckung der notwendigen und angemessenen Pflegekosten. Dem sollen nach dem in dem schon angesprochenen Berufungsverfahren 1 A 3005/16 dargestellten Verständnis des Verordnungsgebers auch die Höchstgrenzen für den Pflegezuschuss nicht entgegenstehen, da sich diese Grenzen an den Durchschnittskosten der Pflege in Abhängigkeit zur jeweiligen Pflegestufe orientiert hätten, Im Übrigen seien darüber hinausgehende Kosten regelmäßig nicht mehr angemessen bzw. könnten einen Härtefall 1. S. d. § 12 Abs. 5 BVO NRW 2013 nicht begründen, weil durch die Berücksichtigung der Durchschnittskosten ein Großteil der Beihilfeberechtigten nicht zusätzlich mit Pflegesatzkosten belastet sein dürfte. Würden dennoch weitere Pflegesatzkosten anfallen, fuße dies auf einer privaten Entscheidung des jeweiligen Beihilfeberechtigten, die dieser im Ergebnis dann selbst zu tragen habe. Jedenfalls müsste ein bei Anlegung des strengsten Maßstabes anzunehmender Ausnahmefall in einer solchen Situation ausgeschlossen sein. Dieses systematische Verständnis des Verordnungsgebers wird auch durch die Regelungen des § 12 Abs. 5 BVO NRW 2014 bestätigt bzw. noch verstärkt. Danach kann der Bernessungssatz (nur) „für im Grundsatz beihilfefähige Aufwendungen“ erhöht werden (Klarstellung im Vergleich zu der zuvor geltenden Rechtslage) und ist vor allem eine Erhöhung für „Aufwendungen nach § 5c“ vollständig ausgeschlossen.
Auch eine analoge Anwendung der Vorschrift auf nicht beihilfefähige Aufwendungen scheidet aus. Eine analoge Anwendung der von einer Norm angeordneten Rechtsfolge auf Sachverhalte, die dieser Norm nicht unterfallen, setzt eine planwidrige Regelungslücke voraus. Der Anwendungsbereich der Norm muss wegen eines versehentlichen, mit dem Normzweck unvereinbaren Regelungsversäumnisses des Normgebers unvollständig sein. Eine derartige Lücke darf von den Gerichten im Wege der Analogie geschlossen werden, wenn sich aufgrund der gesamten Umstände feststellen lässt, dass der Normgeber die von ihm angeordnete Rechtsfolge auch auf den nicht erfassten Sachverhalt erstreckt hätte, wenn er diesen bedacht hätte. Dabei darf der erkennbare Wille des Gesetzgebers nicht beiseitegeschoben und durch eine autark getroffene richterliche Abwägung der Interessen ersetzt werden.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2013 – 1 A 334/11 -‚ juris, Rn. 63 f., m. w. N.
Gemessen daran liegt schon keine planwidrige Regelungslücke vor. Dem Verordnungsgeber musste aus den gerichtlichen Entscheidungen der Vergangenheit,
vgl. allein BVerwG, Urteile vom 30. April 2009 20127/07, juris, Rn. 12, vom 26. Juni 2006 2 C 2.07, juris, Rn. 15 ff.; OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2013 – 1 A 334/11 -‚ juris, Rn. 65 ff.,
bekannt sein, dass er im Rahmen von nicht geringfügigen Leistungsausschlüssen gehalten ist, eine abstrakt-generelle Ausgleichsregelung für Härtefälle zu erlassen. Es ist daher davon auszugehen, dass er es nicht einfach übersehen hat, diesem Erfordernis zu genügen. Wie gezeigt bestand auch aus der – allerdingsirrigen – Sicht des Verordnungsgebers keine Notwendigkeit für eine Härtefallregelung.
(b) Was § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW 2014 betrifft, an dem sich die Beurteilung für nach dem 1. Januar 2014 entstandene Aufwendungen auszurichten hätte, kommt dessen Anwendung bereits deshalb nicht in Betracht, weil die Erhöhung des Bemessungssatzes für Aufwendungen nach § 5c BVO NRW 2014 (stationäre Pflege) ausdrücklich ausgeschlossen ist, § 12 Abs. 5 Satz 2 BVO NRW 2014. Der Senat muss in diesem Zusammenhang nicht der Frage nachgehen, ob dieser Ausschluss seinerseits fürsorgepflichtwidrig und damit unwirksam ist. Denn die in einem solchen Fall wieder auflebende Vorgängerregelung des § 12 Abs. 5 Satz 1 Buchst. c) BVO NRW in der Fassung der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 (GV. NRW. S. 642) – BVO NRW 2013 – kann nach dem dazu oben Ausgeführten für Fälle der vorliegenden Art weder unmittelbar noch mittelbar als Härtefallregelung herangezogen werden.
(2) Auch § 77 Abs. 9 Satz 1 LBG NRW 2009 (jetzt: § 75 Abs. 9 LBG NRW vom 14. Juni 2016) stellt keine Hartefallregelung dar, die die Fürsorgepflichtverletzung hinsichtlich der Investitionskosten ausgleichen könnte. Danach dürfen die Kostendämpfungspauschale und Eigenbehalte die Belastungsgrenze von zwei v. H. der Jahresdienstbezüge oder Ja hresversorg ungsbezüge nach beamtenrechtlichen Vorschriften oder Grundsätzen nicht übersteigen. Der Senat hat mit Urteil vom 12. September 2014 1 A 1601/13, juris, zwar entschieden, dass diese Härtefallregelung nicht abschließend zu verstehen ist und es einer Einbeziehung der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel bei der Berechnung der Belastungsgrenze bedarf. Eine entsprechende Berücksichtigung der Investitionskosten bei der Berechnung der Zwei-Prozent-Belastungsgrenze wäre jedoch systemwidrig. Sie würde den qualitativen Unterschied zwischen den Aufwendungen für Arzneimittel und den Aufwendungen für die Investitionskosten bei der vollstationären Pflege vernachlässigen und so zu einer im Lichte des Art. 3 Abs. 1 GG ungerechtfertigten Ungleichbehandlung führen. Anders als die Kosten für (medizinisch notwendige) Arzneimittel sind Investitionskosten – wie unten in Punkt 1. c. aa. ausgeführt – aufgrund ihrer Doppelnatur auch Kosten der allgemeinen Lebensführung, die – unter Berücksichtigung eines Eigenanteils – zu einem signifikanten Teil aus der Regelalimentation aufgebracht werden müssen. Dieser Besonderheit wird eine Belastungsgrenze von nur zwei Prozent der Jahresdienstbezüge oder der Jahresversorgungsbezüge ersichtlich nicht gerecht. Würden die Investitionskosten entsprechend der Härtefallklausel berücksichtigt, verbliebe dem Beihilfeberechtigten bei einem Eigenanteil von zwei Prozent ein Einkommensbestandteil von 98 Prozent zur freien Verfügung. Eine derartige Privilegierung ist gemessen an Art. 3 GG nicht begründbar.
Im Übrigen handelt es sich bei § 77 Abs. 9 LBG NRW 2009 im Grundsatz um eine Überforderungsklausel für solche Beihilfeberechtigten, die in einem Jahr eine erhebliche finanzielle Belastung zutragen haben.
Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 2014 – 1 A 1601/13-, juris, Rn. 62 f. unter Verweis auf die LT-Drs. 14/8889, S. 7.
Die stationären Pflegekosten stellen schon nicht einen derartigen Sonderfall dar, diese Kosten belasten den Beihilfeberechtigten nicht nur bezogen auf außergewöhnliche Jahreszeiträume, sondern regelmäßig auf unabsehbare Zeit.
c. Der vollständige Ausschluss der Investitionskosten lässt sich nicht aus den vom Beklagten in diesem und anderen vergleichbaren Verfahren hierfür angeführten Gründen rechtfertigen.
aa. Das Argument, bei den Investitionskosten handele es sich nicht um pflegebedingte Aufwendungen, sondern um Ausgaben, die grundsätzlich zur allgemeinen Lebensführung gehörten, greift zu kurz. Es berücksichtigt nicht, dass die Investitionskosten eine Doppelnatur aufweisen. Gemäß § 82 Abs. 2 Nr. 1 SGB XI fallen unter die Kostenposition „Investitionskosten“ alle Aufwendungen für Maßnahmen einschließlich Kapitalkosten, die dazu bestimmt sind, die für den Betrieb der Pflegeeinrichtung notwendigen Gebäude und sonstigen abschreibungsfähigen Anlagegüter herzustellen, anzuschaffen, wiederzubeschaffen, zu ergänzen, instandzu halten oder instand zu setzen. Sie sind damit – wie die Unterkunfts- und Verpflegungskosten – zunächst Kosten der allgemeinen Lebenshaltung. Kosten vergleichbarer Art falten grundsätzlich auch ohne eine Pflegebedürftigkeit in gewisser Höhe an und sind aus der Regelalimentation zu tragen. Dieser Umstand rechtfertigt die beihilferechtliche Forderung nach einem angemessenen Eigenbehalt auch im Fall der vollstationären Pflege. Mit dieser Einordnung als Kosten der allgemeinen Lebenshaltung hat es jedoch nicht sein Bewenden. Denn die Investitionskosten stehen zugleich in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Pflege und müssen – unumgänglich – als Pflegenebenkosten aufgebracht werden. Anders als im Regelfall, in dem die Höhe der Kosten der allgemeinen Lebensführung auf einer eigenverantworteten Entscheidung des Beamten beruht, der im Idealfall allenfalls die finanziellen Spielräume ausnutzt, die seine Alimentation bietet, hat der Beihilfeberechtigte keine Möglichkeit, die pflegebedingten Aufwendungen für Unterkunft, Verpflegung und Investitionskosten seiner – nicht selten über Jahre gleichbleibenden oder sich nur geringfügig erhöhenden – Alimentation anzupassen, um eine finanzielle Überlastung zu verhindern. Die Höhe der Investitionskosten hängt vielmehr von den wirtschaftlichen Entscheidungen des Trägers der Pflegeeinrichtung ab. Die Höhe der Investitionskosten lässt sich zudem – insofern im Unterschied zu den Kosten der Unterkunft und Verpflegung – für die Zukunft kaum sicher absehen. Die Entwicklung der Unterkunfts- und Verpflegungskosten dürfte sich jedenfalls näherungsweise an der allgemeinen Teuerungsrate orientieren. Im Gegensatz dazu kann der Pflegebedürftige vorab kaum abschätzen, ob und in welchem Umfang beispielsweise ein Sanierungsstau in der konkreten Einrichtung besteht. Gerade hier muss somit ergänzend die Fürsorgepflicht des Dienstherrn greifen, dem der Schutz des Beamten vor einer derartigen krankheits- oder pflegebedingten Überlastung obliegt.
Im Übrigen ist anzumerken, dass der Verordnungsgeber bei der Herausnahme der Investitionskosten aus § 5c Abs. 2 BVO NRW seine Absicht, Kosten der allgemeinen Lebensführung von der Beihilfe auszuschließen, mit der Streichung allein der Investitionskosten auch nicht stringent verfolgt hat.
bb. Die Streichung der Investitionskosten ist auch nicht aus Gründen der Gleichbehandlung der beihilfeberechtigten Beamten mit den gesetzlich Versicherten gerechtfertigt. Denn die Sicherungssysteme „gesetzliche Krankenversicherung“ und „private Eigenvorsorge mit ergänzender Beihilfe“ weisen grundlegende Strukturunterschiede auf. Sie unterscheiden sich im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Verankerung, die Finanzierung, die Leistungsvoraussetzungen das Leistungsspektrum und die Leistungsformen. Aus diesem Grund wird das Gebot der Gleichbehandlung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG durch Unterschiede bei der Leistungsgewährung in aller Regel nicht verletzt. Erst recht vermag das Bestreben nach einer Angleichung der Systeme Eingriffe in den durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Kernbereich der Fürsorgepflicht nicht zu rechtfertigen.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07, juris, Rn. 18, m. w. N.
Nichts anderes gilt aber für den in Rede stehenden Fall der beabsichtigten Angleichung des Beihilferechts an das Recht der gesetzlichen Pflegeversicherung. Denn auch dieses Sicherungssystem weist die genannten grundlegenden Strukturunterschiede zum System der Beihilfe auf.
Vgl. so bereits OVG NRW, Beschluss vom 14. Dezember 2010 – 1 A 3/09 -‚ juris, Rn. 21.
Verstößt die Streichung der Investitionskosten durch Art. 1 Nr. 10 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 nach alledem gegen höherrangiges Recht, ist die betreffende Rechtsnorm nichtig. Dies festzustellen fällt in die Kompetenz der Fachgerichte, hier des Senats, weil Prüfungsgegenstand kein formelles Gesetz ist. Ein Anwendungsfall des Art. 100 Abs. 1 GG liegt somit nicht vor.
2. Die Nichtigkeit des Art. 1 Nr. 10 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung NRW vom 9. Dezember 2012 hat zur Folge, dass die zuvor geltende Rechtslage insoweit wieder auflebt. Daher richtete sich in dem für den Erfolg der vorliegenden Anfechtungsklage maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 24. Juli 2014 die Entscheidung über die Gewährung der Beihilfe für Investitionskosten nach § 5c Abs. 2 BVO NRW 2012.
Nach dessen Satz 1 sind Aufwendungen für Investitionskosten nicht beihilfefähig, es sei denn, dass sie unter Anrechnung des zustehenden Pflegewohngeldes die in Nr. 1 bzw. Nr. 2 dieser Vorschrift näher festgelegten monatlichen Eigenanteile übersteigen. Bei einem Beihilfeberechtigten ohne (berücksichtigungsfähige) Angehörige – wie seinerzeit der vormaligen Klägerin – beträgt der Eigenanteil nach der Nr. 2 der Vorschrift 70 v. H. des (nicht weiter verminderten) Einkommens. Einkommen sind nach Maßgabe des Satzes 2 die monatlichen (Brutto-)Dienstbezüge (ohne sonstige variable Bezügebestandteile) oder Versorgungsbezüge, das Erwerbseinkommen sowie Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung und aus einer Alters- oder Hinterbliebenenversorgung des Beihilfeberechtigten. Hinsichtlich der Aufwendungen für die Pflege von Angehörigen enthalten die Sätze 3 und 4 besondere bzw. ergänzende Regelungen. Nach § 5c Abs. 2 Satz 5 BVO NRW 2012 werden die den Eigenanteil übersteigenden Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich Investitionskosten als Beihilfe gezahlt (Hervorhebungen durch den Senat).
Der Aufwendungsposten der Investitionskosten der Pflegeeinrichtung wird danach nicht vollständig aus der Betrachtung ausgespart, sondern im Rahmen der Eigenanteilsberechnung in gleicher Weise wie die Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung behandelt.
Gemessen hieran durfte der Beklagte die in dem Bescheid vom … Mai 2013 enthaltene Grundregelung zur beihilferechtlichen Berücksichtigung von Investitionskosten nicht – wie in dem Widerspruchsbescheid vom … Juli 2013 geschehen – zurücknehmen. Der Inhalt des Bescheides vom … Mai 2013 entspricht in dem hier interessierenden Punkt der beihilferechtlichen Berücksichtigung der Investitionskosten – was als solches unstreitig ist – dieser fortgeltenden Rechtslage. Dass in diesem Zusammenhang womöglich irrtümlich ein „alter“ Textbaustein verwendet wurde, wirkt sich auf die Beurteilung, ob der mit dem betreffenden Inhalt ergangene Verwaltungsakt objektiv rechtmäßig ist, nicht aus.