Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts hat mit seinem heute
verkündeten Urteil entschieden, dass die Besoldung der Professoren in
Hessen aus der Besoldungsgruppe W 2 gegen das Alimentationsprinzip des
Art. 33 Abs. 5 GG verstößt und daher verfassungswidrig ist. Der
Gesetzgeber hat verfassungskonforme Regelungen mit Wirkung spätestens
vom 1. Januar 2013 zu treffen.
Über den Sachverhalt, der der Vorlage des Verwaltungsgerichts Gießen
zugrunde liegt, informiert die Pressemitteilung Nr. 47/2011 vom 21. Juli
2011. Sie kann auf der Homepage des Bundesverfassungsgerichts eingesehen
werden.
Die Entscheidung ist mit 6:1 Stimmen ergangen. Der Richter Gerhardt hat
ein Sondervotum abgegeben.
Das Urteil beruht im Wesentlichen auf folgenden Erwägungen:
1. a) Das Alimentationsprinzip verpflichtet den Dienstherrn, den Beamten
und seine Familie lebenslang angemessen zu alimentieren und ihm nach
seinem Dienstrang, nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und
nach der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit
entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und
finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen
angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren. Im Rahmen dieser Verpflichtung
hat der Gesetzgeber die Attraktivität des Beamtenverhältnisses für
überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den
Augen der Gesellschaft, die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und
seine Beanspruchung zu berücksichtigen. Diesen Kriterien muss der
Gesetzgeber sowohl bei strukturellen Neuausrichtungen im Besoldungsrecht
als auch bei der kontinuierlichen Fortschreibung der Besoldungshöhe über
die Jahre hinweg im Wege einer Gesamtschau der hierbei relevanten
Kriterien und anhand einer Gegenüberstellung mit jeweils in Betracht
kommenden Vergleichsgruppen Rechnung tragen.
Taugliche Vergleichsgruppen sind primär innerhalb des Besoldungssystems
zu finden. Durch die Anknüpfung der Alimentation an innerdienstliche,
unmittelbar amtsbezogene Kriterien wie den Dienstrang soll
sichergestellt werden, dass die Bezüge entsprechend der
unterschiedlichen Wertigkeit der Ämter abgestuft sind. Vergleiche sind
dabei nicht nur innerhalb einer Besoldungs-ordnung, sondern auch
zwischen den verschiedenen Besoldungsordnungen möglich und geboten. Des
Weiteren bestimmt sich die Amtsangemessenheit der Alimentation durch ihr
Verhältnis zu den Einkommen, die für vergleichbare und auf der Grundlage
vergleichbarer Ausbildung erbrachte Tätigkeiten außerhalb des
öffentlichen Dienstes erzielt werden. Angesichts der zwischen
Staatsdienst und Privatwirtschaft bestehenden Systemunterschiede müssen
die Konditionen allerdings (nur) insgesamt vergleichbar sein.
b) Bei der Konkretisierung der aus Art. 33 Abs. 5 GG resultierenden
Pflicht zur amtsangemessenen Alimentierung besitzt der Gesetzgeber einen
weiten Entscheidungsspielraum. Insofern stellt die in Art. 33 Abs. 5 GG
enthaltene Garantie eines „amtsangemessenen“ Unterhalts lediglich eine
den Besoldungsgesetzgeber in die Pflicht nehmende verfassungsrechtliche
Gestaltungsdirektive dar. Dem weiten Gestaltungsspielraum des
Gesetzgebers entspricht eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter
Sachwidrigkeit beschränkte Kontrolle der einfachgesetzlichen Regelung
durch das Bundesverfassungsgericht. Damit die Gestaltungsdirektive des
Art. 33 Abs. 5 GG gleichwohl eingehalten wird, bedarf es prozeduraler
Sicherungen in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und
Beobachtungspflichten, die sowohl bei der kontinuierlichen
Fortschreibung der Besoldungshöhe in Gestalt von regelmäßigen
Besoldungsanpassungen als auch bei strukturellen Neuausrichtungen in
Gestalt von Systemwechseln gelten. Bei Systemwechseln, die die Bewertung
eines Amtes und die damit einhergehende besoldungsrechtliche Einstufung
betreffen, muss der Gesetzgeber dafür Sorge tragen, dass die
besoldungsrechtliche Neubewertung eines Amtes immer noch den
(unveränderten) Anforderungen des Amtes gerecht wird. Führt die
gesetzgeberische Neubewertung zu einer deutlichen Verringerung der
Besoldung, bedarf es hierfür sachlicher Gründe.
c) Der weite Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers deckt auch die
Einführung neuer und die Modifizierung bestehender Leistungselemente in
der Besoldung ab. Grundsätzlich kann anstelle eines
grundgehaltsorientierten, nach Dienstaltersstufen gegliederten
Besoldungssystems ein zweigliederiges Vergütungssystem bestehend aus
festen Grundgehältern und variablen Leistungsbezügen vorgesehen werden.
Wenn der Gesetzgeber aber von der einen auf eine andere
Gestaltungsvariante übergeht, dann muss er neben den vom
Alimentationsprinzip gestellten Anforderungen auch den sonstigen
verfassungsrechtlichen Vorgaben Genüge tun. Leistungsbezüge müssen, um
kompensatorische Wirkung für ein durch niedrige Grundgehaltssätze
entstandenes Alimentationsdefizit entfalten zu können, für jeden
Amtsträger zugänglich und hinreichend verstetigt sein. Dies ist etwa –
bezogen auf den Personenkreis der Professoren – der Fall, wenn die
Kriterien für die Vergabe der Leistungsbezüge vom Gesetzgeber
hinreichend bestimmt ausgestaltet sind und wenn der einzelne Professor –
vorbehaltlich unausweichlicher Beurteilungsspielräume zur Wahrung der
Wissenschaftsfreiheit – unter klar definierten, vorhersehbaren und
erfüllbaren Voraussetzungen einen einklagbaren Rechtsanspruch auf die
Gewährung von Leistungsbezügen hat.
2. Die W 2-Besoldung der Professoren in Hessen entspricht in ihrer
Gesamtkonzeption nicht den Anforderungen, die das Alimentationsprinzip
an eine amtsangemessene Alimentierung des betroffenen Personenkreises
stellt. Die gewährte Besoldung ist evident unzureichend. Das durch die
Grundgehaltssätze entstandene Alimentationsdefizit wird durch die
Leistungsbezüge in ihrer bisherigen Ausgestaltung nicht kompensiert.
a) Die festen Grundgehaltssätze der Besoldungsordnung W genügen in der
Besoldungsgruppe W 2 nicht, um dem Professor nach seinem Dienstrang,
nach der mit seinem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung
des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit einen angemessenen
Lebensunterhalt zu ermöglichen. Der Gesetzgeber hat bei der Festlegung
der Grundgehaltssätze die Sicherung der Attraktivität des
Professorenamtes für entsprechend qualifizierte Kräfte, das Ansehen
dieses Amtes in den Augen der Gesellschaft, die vom Professor geforderte
Ausbildung, seine Verantwortung und seine Beanspruchung nicht
hinreichend berücksichtigt. Dies ergibt sich in erster Linie aus dem
Vergleich der Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe W 2 mit den
Grundgehaltssätzen der Besoldungsordnung A und wird durch den Vergleich
mit den Einkommen außerhalb des öffentlichen Dienstes bestätigt.
Im Vergleich mit der Besoldungsordnung A erreicht das Grundgehalt eines
W 2-Professors nicht die Besoldung eines jungen Regierungsdirektors bzw.
Studiendirektors (Besoldungsgruppe A 15). Es liegt unter dem
Besoldungsniveau des Eingangsamtes des höheren Dienstes in der Endstufe
(Besoldungsgruppe A 13). Dieses vom Bundesgesetzgeber begründete
evidente Missverhältnis hat der nun für die Besoldung und Versorgung
seiner Beamten zuständige hessische Landesgesetzgeber bei der Einführung
der hessischen Landesbesoldungsordnungen bzw. bei den allgemeinen
Besoldungsanpassungen fortgeschrieben. Die Grundgehaltssätze der
Besoldungsgruppe W 2 werden den hohen Anforderungen an den akademischen
Werdegang und die Qualifikation der Inhaber dieser Ämter ebenso wenig
gerecht wie den vielfältigen und anspruchsvollen Aufgaben in Forschung
und Lehre sowie administrativer Art, die mit dem Professorenamt
verbunden sind. Zudem ergibt der Vergleich der W 2-Besoldung mit dem
Verdienst verwandter Beschäftigtengruppen in der Privatwirtschaft, dass
die W 2-Professoren in der betreffenden Verdienstskala weit unten
angesiedelt sind.
b) Die evidente Unangemessenheit der Grundgehaltssätze wird nicht durch
die vom Gesetzgeber in Aussicht gestellten Leistungsbezüge aufgehoben,
weil diese offensichtlich weder für jeden Amtsträger zugänglich noch
hinreichend verstetigt sind. Nach der einfachrechtlichen Ausformung und
der Intention des Gesetzgebers besteht kein Anspruch auf die Gewährung
von Leistungsbezügen, sondern nur ein Anspruch darauf, dass über die
Gewährung ermessensfehlerfrei entschieden wird. Bei der höhenmäßigen
Bemessung der Leistungsbezüge handelt es sich um eine von nur wenigen
normativen Vorgaben eingehegte Ermessensentscheidung. Da nach der
gesetzlichen Ausgestaltung ein sog. Vergaberahmen, also ein Gesamtbetrag
für die jährliche Gewährung von Leistungsbezügen, festzulegen ist, muss
bei der Vergabe einzelner Leistungsbezüge berücksichtigt werden, in
welchem Maße der Vergaberahmen durch frühere Vergaben bereits
ausgeschöpft ist. Für die „zu spät gekommenen“ Professoren kommen dann
allenfalls niedrig bemessene Leistungsbezüge in Betracht, ohne dass dies
von der individuellen Leistung des Professors abhängig oder von ihm in
irgendeiner Weise beeinflussbar wäre. Auch die sonstigen Modalitäten der
Vergabe der Leistungsbezüge belegen, dass sie in ihrer derzeitigen
Ausgestaltung lediglich additiven und keinen alimentativen Charakter
aufweisen. Sie können nicht nur unbefristet, sondern auch befristet oder
als Einmalzahlung gewährt werden und werden daher auch für die
Ruhestandsversorgung oft nur in geringerem Maße wirksam.
3. Zur Beseitigung des als verfassungswidrig erkannten
Alimentationsdefizits stehen dem Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten
offen. Er kann ein amtsangemessenes Alimentationsniveau über die Höhe
der Grundgehaltssätze sicherstellen oder etwa die Leistungsbezüge so
ausgestalten, dass sie alimentativen Mindestanforderungen genügen.
Angesichts dieser Gestaltungsmöglichkeiten trifft den Gesetzgeber die
Pflicht, nach dem er sich in Umsetzung der verfassungsrechtlichen
Vorgaben für ein bestimmtes Neuregelungsmodell entschieden hat, dessen
Funktionsfähigkeit und Systemgerechtigkeit zu beobachten und
gegebenenfalls erforderliche Nachbesserungen vorzunehmen. Erweist sich
das für die Zukunft gewählte Modell als nicht tragfähig oder kommt es
aus sonstigen Gründen zu einer nicht unerheblichen Abweichung der
tatsächlichen von der prognostizierten Entwicklung, so ist der
Gesetzgeber verpflichtet, Korrekturen an der Ausgestaltung des
Besoldungssystems bzw. der Bezügehöhe vorzunehmen.
Sondervotum des Richters Gerhardt:
1. Die Besoldung der Hochschullehrer folgt seit jeher Grundsätzen, die
von denjenigen für die Besoldung der anderen Beamten abweichen. Zu den
charakteristischen Besonderheiten des Rechts der
Hochschullehrerbesoldung gehört unter anderem seit je, dass es neben den
dem Hochschullehrer in jedem Fall zustehenden Bezügen fakultative Bezüge
unterschiedlicher Art und Ausgestaltung gibt, darunter in erheblichem
Umfang tätigkeits- und leistungsbezogene, teilweise vertraglicher
Vereinbarung zugängliche Elemente. Auch im Hinblick auf die Höhe der
Professorenbesoldung lassen sich im traditionsbildenden Zeitraum keine
Strukturprinzipien ausmachen, die als hergebrachte Grundsätze des
Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG die Gestaltungsmacht des
Gesetzgebers im Hinblick auf die Professorenbesoldung beschränken
könnten. Insbesondere gibt es keine verfassungsfeste Tradition eines
bestimmten Verhältnisses zur Alimentation der anderen Beamten.
2. Die Senatsmehrheit überdehnt daher die dem Gesetzgeber durch Art. 33
Abs. 5 GG auferlegten Schranken, indem sie auf den für die allgemeine
Beamtenschaft geltenden Alimentationsgrundsatz zurückgreift und auf der
Grundlage eines direkten Vergleichs von Teilelementen der
Besoldungsordnungen A und W eine Unteralimentierung einer Gruppe von
Professoren feststellt. Damit bleibt die in der Tradition der
Professorenbesoldung stehende Grundentscheidung des Gesetzgebers
unrespektiert, nämlich eine den Chancen und Risiken in Werdegang und
beruflicher Entwicklung der Hochschullehrer sowie den spezifischen
Aufgaben von Wissenschaft und Forschung gerecht werdende Besoldung zu
schaffen, die ein unstreitig moderates, aber auskömmliches Grundgehalt
mit der Chance auf Tätigkeits- und Leistungszulagen integral verbindet.